市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下風(fēng)景資源管理體制的發(fā)展與思考

以下是引用片段：
　　我國(guó)旅游業(yè)起步較晚，起點(diǎn)較低，改革開(kāi)放前以外事接待為主，只具備產(chǎn)業(yè)雛形，不完全屬于產(chǎn)業(yè)范疇。1978年之后，我國(guó)旅游業(yè)借改革開(kāi)放之力，20年來(lái)持續(xù)快速發(fā)展，已成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要產(chǎn)業(yè)和國(guó)際旅游大舞臺(tái)上異?；钴S、極富生命力的新生力量。

一、風(fēng)景區(qū)管理體制現(xiàn)狀及反思。

　　從本質(zhì)上講，風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的核心問(wèn)題就是如何在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)部不同利益主體之間和地方政府—政府之間建立合理的分權(quán)和利益責(zé)任機(jī)制。目前，各地方政府風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)力量相對(duì)薄弱，部分地方政府建設(shè)部門(mén)由于受當(dāng)?shù)馗鞣N因素的干預(yù)和影響，幾乎放棄了對(duì)本地區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)的管理職能。風(fēng)景區(qū)管理體制現(xiàn)狀導(dǎo)致風(fēng)景區(qū)行政管理缺位和越位的現(xiàn)象還較突出。

（一）多頭管理，政出多門(mén)。

　　目前，我國(guó)各種各樣的旅游景區(qū)，都有著自己不同的管理部門(mén)。如負(fù)責(zé)申報(bào)世界文化與自然遺產(chǎn)的建設(shè)部和國(guó)家文物局，前者管理屬于自然景觀的高端風(fēng)景名勝區(qū)，屬人文景觀的則歸文物局。此外，國(guó)家森林公園歸林業(yè)部門(mén)管理，自然保護(hù)區(qū)歸環(huán)保部門(mén)管理。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這些不同的主管部門(mén)，在旅游景區(qū)的保護(hù)和開(kāi)發(fā)方面，都發(fā)揮了重要的作用。但同樣不能否認(rèn)的是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種“多頭”管理體制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展制約也越來(lái)越明顯。不同類型的旅游資源及產(chǎn)權(quán)歸屬不同，使得旅游、文物、城建、園林和宗教等部門(mén)在旅游業(yè)發(fā)展中仍然難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，旅游業(yè)的宏觀管理體制仍然處于混亂之中，制約著旅游業(yè)整體功能的發(fā)揮。不同的主管部門(mén)負(fù)責(zé)不同旅游資源的規(guī)劃，從一定程度上影響了旅游資源的統(tǒng)一規(guī)劃和保護(hù)開(kāi)發(fā)，也不利于同一區(qū)域內(nèi)旅游資源的整合和管理資源的優(yōu)化配置。

（二）政府直接管理和授權(quán)管理并存。

　　據(jù)調(diào)查了解，目前除了少數(shù)管理機(jī)構(gòu)虛設(shè)和缺失的外，風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要有政府和經(jīng)政府授權(quán)的事業(yè)單位兩大類，這兩大類型的管理模式中存在著“法律地位和高效率管理”不能兩全的沖突:設(shè)立政府管理，執(zhí)法地位明確，能調(diào)動(dòng)多種行政管理手段，缺點(diǎn)是“完全等同于一般的地方政府，設(shè)置了大量與景區(qū)無(wú)關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員，景區(qū)政府社會(huì)職能過(guò)多，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，存在景區(qū)管理職業(yè)被逐漸沖淡的傾向”。設(shè)立政府授權(quán)下的事業(yè)單位，優(yōu)點(diǎn)是“機(jī)構(gòu)相對(duì)精簡(jiǎn)，工作突出，景區(qū)管理的專業(yè)和技術(shù)特色相對(duì)較強(qiáng)”，人員編制精干，財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕；缺點(diǎn)是沒(méi)有必要的執(zhí)法地位和手段，需要依靠和協(xié)調(diào)其他相關(guān)職能部門(mén)共同管理，從一定程度影響了風(fēng)景區(qū)綜合管理的效果，執(zhí)法效率及力度受到削弱。

（三）企業(yè)代管，政企不分。

　　目前，采用企業(yè)化運(yùn)作，導(dǎo)致“政事不分、政企不分”的問(wèn)題比較突出，某些風(fēng)景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)既是管理者又是經(jīng)營(yíng)者，企業(yè)權(quán)力過(guò)大的現(xiàn)象對(duì)國(guó)家的風(fēng)景名勝區(qū)的文化和自然資源的保護(hù)造成了很大的威脅，管理的公正性受到質(zhì)疑，客觀上削弱了其應(yīng)有的政府管理職能。近來(lái)，企業(yè)“購(gòu)”國(guó)家名勝景區(qū)的新聞?lì)l頻爆出。繼桂林陽(yáng)朔出售山水經(jīng)營(yíng)權(quán)給新希望集團(tuán)遭質(zhì)疑之后，武當(dāng)山的變相轉(zhuǎn)讓又演繹了操作上更具隱蔽性的新版本景區(qū)出讓。此前，建設(shè)部還特別針對(duì)四川省出現(xiàn)的風(fēng)景名勝區(qū)出讓、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)一事，稱風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)家極其珍貴的的自然和文化資源，任何形式的出讓或轉(zhuǎn)讓（包括變相以經(jīng)營(yíng)權(quán)為名義的出讓、轉(zhuǎn)讓）與我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)不符。這意味著，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)必須實(shí)行政企分開(kāi)，管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是保護(hù)資源，執(zhí)行規(guī)劃，不得將景區(qū)規(guī)劃管理和監(jiān)督的責(zé)任交由企業(yè)承擔(dān)。
實(shí)踐表明，高端風(fēng)景名勝區(qū)一定要設(shè)立獨(dú)立的政府管理機(jī)構(gòu)，高端風(fēng)景名勝區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)不能是事業(yè)單位，更不能是企業(yè)單位，否則國(guó)家有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)政策和法律就形同虛設(shè)。

二、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下風(fēng)景區(qū)管理體制與經(jīng)營(yíng)模式的發(fā)展與創(chuàng)新。

　　由于歷史原因和風(fēng)景名勝區(qū)的等級(jí)差異、內(nèi)部構(gòu)成和地理特征上的多樣化，使得風(fēng)景區(qū)資源建立統(tǒng)一的管理體制變得艱難。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府部門(mén)應(yīng)采取的努力，進(jìn)一步理順風(fēng)景資源的管理體制與發(fā)展模式，特別是政府部門(mén)、風(fēng)景資源管理部門(mén)和旅游企業(yè)實(shí)體之間的關(guān)系。

  （一）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)施在市場(chǎng)作用基礎(chǔ)之上的“政府主導(dǎo)型”發(fā)展戰(zhàn)略。

　　中國(guó)目前處在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期發(fā)育階段，不健全的法制與不成熟的市場(chǎng)并存，使得單純的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法把資源有效配置到較佳的狀態(tài)。在這種歷史條件下，政府有必要根據(jù)行業(yè)發(fā)展情形制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則又要施以強(qiáng)有力的手段來(lái)監(jiān)督這些規(guī)則的貫徹落實(shí)。但是，政府介入并不是要由政府完全替代市場(chǎng)，代替企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理行為，政府的管理職能主要應(yīng)體現(xiàn)在旅游政策的制訂上，而不是日常事物的管理上?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)政府對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大量介入，各地政府往往只考慮本行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益，較少顧及其他地區(qū)及全國(guó)旅游整體利益，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單純的以行政區(qū)域進(jìn)行旅游經(jīng)濟(jì)管理，過(guò)于強(qiáng)烈的行政干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制是矛盾的，必然造成產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)和旅游資源的合理配置。隨著旅游市場(chǎng)的發(fā)育成熟，旅游微觀行為應(yīng)讓旅游市場(chǎng)供求雙方自主抉擇、自行調(diào)節(jié)，政府不適宜過(guò)多當(dāng)“保姆”。在此情況下，更需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，實(shí)施在市場(chǎng)作用基礎(chǔ)之上的“政府主導(dǎo)型”發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)宏觀管理與調(diào)控。包括制定和執(zhí)行風(fēng)景區(qū)宏觀調(diào)控政策，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，為微觀經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；培育市場(chǎng)體系、監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行，維護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序和旅游消費(fèi)者權(quán)益。在方法上，行政管理需要以經(jīng)濟(jì)辦法為主，輔之以必要的法律手段和行政手段。

（二）進(jìn)一步理順風(fēng)景資源管理體制，實(shí)現(xiàn)管理職能和區(qū)域旅游資源的優(yōu)化整合。

　　這里所說(shuō)的風(fēng)景是指可供游客游覽觀賞的資源總稱。在全國(guó)范圍來(lái)看，一處較好的具有開(kāi)發(fā)價(jià)值的旅游資源往往分屬于不同的所有者和主管部門(mén)。換句話說(shuō)，風(fēng)景是被分割的風(fēng)景。當(dāng)風(fēng)景資源需要轉(zhuǎn)化為旅游資源即被用于旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)的時(shí)候，這種分割便會(huì)造成思想不統(tǒng)一、管理不統(tǒng)一、體制不統(tǒng)一。由于風(fēng)景區(qū)的綜合性很強(qiáng)，風(fēng)景區(qū)管理也具有綜合管理的性質(zhì)，因此需要探索體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)管理職能和區(qū)域旅游資源的優(yōu)化整合。一方面需要各個(gè)綜合管理部門(mén)的支持配合，更重要的是風(fēng)景區(qū)需要相應(yīng)的綜合管理手段，尤其是在市場(chǎng)整頓、交通治安和保護(hù)建設(shè)方面，有必要建立一個(gè)統(tǒng)一的、高層次的、高效率的風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，解決跨行業(yè)、跨職能的旅游管理問(wèn)題，進(jìn)一步步提高風(fēng)景區(qū)行政執(zhí)法效率和效果，有效解決風(fēng)景區(qū)管理部門(mén)在風(fēng)景名勝區(qū)管理工作上力不從心的局面；另一方面，對(duì)于區(qū)域性風(fēng)景旅游資源的管理，可充分發(fā)揮行業(yè)管理規(guī)范優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，整合一定區(qū)域內(nèi)的風(fēng)景旅游資源，成立區(qū)域性或地域性旅游景區(qū)管理部門(mén)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游資源的優(yōu)化整合和管理資源的優(yōu)化配置。

　　廣州市有著豐富的風(fēng)景旅游資源，由于歷史原因，體制不一，發(fā)展不平衡。為便于統(tǒng)一調(diào)配，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)景旅游資源保護(hù)和管理的力度，有必要建立一個(gè)統(tǒng)一的綜合性風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一的綜合管理與行政執(zhí)法的職能。使目前自然生態(tài)資源和保護(hù)用地慘遭破壞、蠶食的現(xiàn)象盡早得以遏制。目前，不少高端風(fēng)景區(qū)（如黃山、武夷山、九華山、張家界、丹霞山等）均成立了具有政府職能的管委會(huì)或管理局，由政府直接授權(quán)管理部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的土地、規(guī)劃、建設(shè)、文物、旅游、交通、治安、工商、綜合執(zhí)法等行使政府職能，實(shí)行有效的統(tǒng)一管理，并取得了顯著成效。

  （三）積極引進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)和市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合。

　　目前，我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由初期的自然增長(zhǎng)和機(jī)緣性增長(zhǎng)進(jìn)入客源競(jìng)爭(zhēng)性增長(zhǎng)的購(gòu)方市場(chǎng)階段，迫切需要我們?cè)谑袌?chǎng)定位、推動(dòng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革、市場(chǎng)開(kāi)拓和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等方面尋求新的突破。長(zhǎng)期以來(lái)，由于風(fēng)景區(qū)管理體制復(fù)雜、政出多門(mén)的宏觀管理格局，加之普遍存在的區(qū)位制約、交通等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資金投入不足和人才潰缺，使得在其經(jīng)營(yíng)發(fā)展中，專業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平低，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性差，可持續(xù)發(fā)展的后勁不足，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，滿足旅游產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。以上問(wèn)題的核心在于風(fēng)景區(qū)資源經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)化程度不高。解決風(fēng)景資源經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的頭要任務(wù)是在理順體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善適應(yīng)市場(chǎng)的新機(jī)制，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、有利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)模式，真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，積極推進(jìn)風(fēng)景區(qū)事業(yè)單位改革，逐步實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)投資主體的多元化，充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者自我發(fā)展的積極性，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)建設(shè)、保護(hù)和經(jīng)營(yíng)的有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作，有利于增強(qiáng)資源保護(hù)的能力。黃山旅游股份公司成立后，黃山原來(lái)一年的保護(hù)費(fèi)200萬(wàn)，“黃山旅游”上市之后一年投入的保護(hù)費(fèi)2500萬(wàn)。

  三、白云山風(fēng)景區(qū)管理體制沿革與發(fā)展現(xiàn)狀。
 
　　白云山風(fēng)景區(qū)位于廣州市北部，占地20.98平方公里，主峰“摩星嶺”，海拔382米。作為廣州“市肺”，白云山風(fēng)景區(qū)是“云山珠水”的重要標(biāo)志，也是廣州市打造山水城市總體構(gòu)架的重要組成部分。在浩大的廣州城中擁有一座面積相當(dāng)于一個(gè)澳門(mén)特區(qū)大的風(fēng)景區(qū)，既是一個(gè)天然的固體水庫(kù)和空氣調(diào)節(jié)器，也是一道抵御自然災(zāi)害的天然屏障。這在全國(guó)乃至世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市中是少有的，是大自然賜予廣州人民的一筆巨大的和寶貴的財(cái)富。白云山風(fēng)景區(qū)作為目前廣州市先進(jìn)一家國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)，其發(fā)展沿革和現(xiàn)狀從一定程度影射了我國(guó)風(fēng)景區(qū)管理體制和發(fā)展現(xiàn)狀。

（一）機(jī)構(gòu)建立歷史沿革及職能設(shè)置情況。
  白云山風(fēng)景名勝區(qū)屬自然風(fēng)景區(qū)，自古以為就是人們的游覽勝地。解放后，由國(guó)立中山大學(xué)林業(yè)系管轄。1958年，經(jīng)廣州市人民政府批準(zhǔn)成立廣州市白云山建設(shè)管理處（

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