6月4日，審計署發(fā)布今年第四號公告——《國有土地使用權(quán)出讓金審計結(jié)果公告》(以下簡稱“4號公告”)

北京、天津、上海、重慶等11個市及其所轄28個縣(市、區(qū))2004至2006年國有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況接受了審計調(diào)查。

“4號公告”指出，被審計的11省市土地儲備共挪用142.36億元土地儲備貸款，用于股權(quán)投資、出借和市政建設(shè)投資等；另外，發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用土地出讓金共計83.73億元，其中挪用于建樓堂館所和彌補經(jīng)費等52.33億元，出借和對外投資等31.40億元。

審計署報告指出，土地儲備制度雖然對保證土地交易效益、效率，保證交易公平、公正起到了很大作用，但是作為創(chuàng)立不久的土地管理制度，其中還有很多需要完善的地方。

關(guān)注土地貸款風險

中國社科院城市環(huán)境發(fā)展研究所研究員楊重光介紹，2004年實行土地使用權(quán)出讓“招、拍、掛”制度之初，并沒有賦予土地儲備以貸款權(quán)，但是隨后出現(xiàn)了政府成立的土地儲備開發(fā)效率過低，土地一級開發(fā)完成慢，影響了地方土地供應(yīng)速度，進而使房價出現(xiàn)上漲的情況。

2007年，《土地儲備管理辦法》印發(fā)后，各地土地儲備被授予向銀行貸款的權(quán)力，貸款時需要向銀行抵押土地使用權(quán)證。

值得注意的是，土地儲備是代表政府的土地開發(fā)主體，從土地儲備轉(zhuǎn)讓到土地使用者手中的土地才會被進行二級開發(fā)，而這個轉(zhuǎn)讓過程也才有資金支付產(chǎn)生。

土地儲備從集體、個人手中征收土地，需要向這些土地使用者支付土地補償款，但是土地儲備本身并沒有錢。有的地方財政局會向土地儲備撥付一筆啟動資金，而有的地方政府則沒有。土地儲備需要將土地進行“七通一平”等平整開發(fā)后，才能將“熟地”拿到市場上轉(zhuǎn)讓。

原北京市國土局局長安家盛向記者表示，發(fā)放土地權(quán)證的權(quán)力在國土資源部門，而土地儲備又是國土資源部門的下屬事業(yè)單位。因此，難免發(fā)生土地儲備憑多發(fā)、虛發(fā)的土地權(quán)證向銀行申請貸款的問題。

審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保司副司長翟挨才就“4號公告”答記者問時表示，這次土地出讓金審計中發(fā)現(xiàn)，土地儲備貸款的抵押物不實，即用于抵押的土地并非是真正已儲備的土地，同時有的土地儲備機構(gòu)貸款規(guī)模過大而還款能力不足；土地儲備貸款被用于市政設(shè)施建設(shè)等非土地儲備用途。

根據(jù)審計署濟南特派辦的一份報告，山東東營市河口區(qū)土地開發(fā)整理將土地開發(fā)整理項目資金專戶作為該區(qū)土地儲備的銀行還貸賬戶。截至2006年底，河口區(qū)土地開發(fā)整理擠占土地開發(fā)整理項目資金415.65萬元為河口區(qū)土地儲備墊付利息。

土地儲備被授予的貸款原本用來做城市土地一級開發(fā)和農(nóng)田整理開發(fā)等工作之用，但是卻被隨意挪用、投資，由此造成了巨大的金融風險。

翟挨才表示，產(chǎn)生這方面問題的根本原因是部分地方政府將土地儲備貸款作為重要的融資渠道，為獲取城市發(fā)展所需的巨額資金，以儲備土地的名義大量貸款用于城市建設(shè)。除了貸款風險外，土地儲備貸款規(guī)模過大，還會大量透支地方政府未來的土地收益，增加未來的還款壓力和風險，還會造成盲目超量儲備土地和建設(shè)規(guī)模的過度擴張。

耕地整理進展有待提速

土地儲備的任務(wù)之一就是利用土地出讓收入，進行耕地整理，推行“占補平衡”，保證當?shù)馗乇Ｓ袛?shù)量。但是審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方土地儲備管理在耕地整理工作上進展緩慢。

根據(jù)本報記者獲得的一份審計署南京特派辦關(guān)于土地整理工作中存在問題的總結(jié)報告，除了土地貸款管理上存在擠占、挪用，過度貸款等問題外，在土地儲備本身開展的土地整理和農(nóng)田開發(fā)整理上，也還存在耕地整理項目進展緩慢、項目安排缺乏科學性等問題。

例如，2006年，安排河北省土地開發(fā)整理項目14個，涉及6個市和1個擴權(quán)縣，下達專項資金總額16022萬元，當年實際完成投資額3473萬元，只完成總投資的21.68%。另外，河南周口市鄲城縣白馬鎮(zhèn)等土地開發(fā)整理項目、周口市鄲城縣東部土地開發(fā)整理項目、西華縣葉埠口鄉(xiāng)土地開發(fā)整理項目、淮陽縣搬口鄉(xiāng)、四通鎮(zhèn)等土地開發(fā)整理項目和商水縣西南部土地開發(fā)整理五個項目，均為2005年批國家投資土地開發(fā)整理項目，建設(shè)期限均為一年，實施中工期滯后，均未完工。

而土地整理項目建設(shè)進展有待提速的原因是：一是項目前期準備工作不到位，當年不能開工，或開工較晚。二是重立項輕管理，一般地方對土地整理項目立項積極性較高，一旦的投資計劃下達后，往往忽視項目的管理，工程不能按要求投入建設(shè)。

上述總結(jié)報告建議，建立政府主導(dǎo)下的部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)支農(nóng)資金的項目申報與審批，將資金投入到急需整理的土地項目上，縮減非必要項目投資。

另外，土地儲備在實際運作中還存在失地農(nóng)民補償不到位和耕地整理工程層層轉(zhuǎn)包，拖欠農(nóng)民工工資等問題。

翟挨才表示，從這次審計調(diào)查的情況看主要存在兩個問題，一是拖欠、出借征地補償費，二是欠收挪用被征地農(nóng)民社會保障資金。特別是后一個問題還比較突出。

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