國家審計署日前在其網站上公布了一份有關北京、天津、重慶、哈爾濱、濟南、廣州、成都等11個城市國有土地使用權出讓金使用情況的審計調查報告。報告顯示，2004至2006年，這11城市共實現土地出讓凈收益2618.69億元，其中1864.11億元未按規(guī)定納入基金預算管理。11個城市違規(guī)使用出讓金83.73億元，用于建樓堂館所、彌補經費、出借和對外投資等。此外，這些城市還存在土地出讓金未按規(guī)定納入財政管理以及拖欠、違規(guī)減免、變相減免土地出讓金等問題。

審計署審計國有土地使用權出讓金并如實公布審計報告，顯示了審計機關敢于碰硬、不回避問題和矛盾的一貫工作作風。審計署公布的這份報告表明，無論從土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預算管理的比例、違規(guī)使用土地出讓金的數額，還是從拖欠、違規(guī)減免土地出讓金的普遍性上來看，這些城市確實存在不少問題。

與這幾年多個審計報告均掀起“審計風暴”一樣，這次11個城市土地出讓金審計報告甫一公布，也在公眾中引起了強烈反響。人們想知道，一些地方政府及職能部門違規(guī)使用了數億甚至數十億元人民幣，有關當事者會不會被追究責任？鑒于前幾年一些地方和部門“年年審計年年犯”，幾乎不把審計署的審計報告當回事，人們有理由擔心，這次土地出讓金“審計風暴”刮過之后，包括被審計的11個城市在內，到底能有多少地方真正引以為戒，在土地出讓金問題上嚴格依法行政？如果明年再對土地出讓金搞一次專項審計，結果又能有多少改觀？

以上這些問題，大體屬于審計署這些年掀起的“審計風暴”暴露出的共性問題。此次針對土地出讓金進行的專項審計，自然也暴露出了土地出讓金的一些特殊問題。一段時間以來，不少地方政府熱衷于“賣地財政”，并通過預算外運行的方式，使土地出讓金成為政府可以靈活支配的財源，甚至成為一些部門大搞違規(guī)操作的“小金庫”。從嚴格財務管理、強化財政監(jiān)督的角度看，這些做法不但是典型的違規(guī)行為，有的已經涉嫌違法甚至職務犯罪，必須予以嚴肅查處。但是也要看到，一些地方之所以對土地出讓金高度倚重，一定程度上也有其實際的苦衷。

1994年，我國實行了分稅制改革，和地方在經濟上進行了分權。統(tǒng)計數字顯示，此后，地方政府財政收入占全部財政收入的比重逐年下降，政府財政收入占全部財政收入的比重則逐年上升。到2002年，財政收入占全國財政收入的比重已經達到55％，比改革前的1993年提高了33個百分點。與此同時，與分稅制形成的“財權上收”相對應的是“事權下移地方”，地方政府要承擔大量的公共事務和公共服務職能。作為事實上的利益主體，他們不得不想辦法為自己謀取更多的收入，才能承擔起層層下移的若干事權。地方政府用40%左右的相對財政收入，支撐了70%左右的相對財政支出責任，使得一些地方政府不堪重負。

在這種格局下，土地出讓金日漸成為許多地方的重要收入來源，甚至成為一塊財政收入，再加上房地產企業(yè)的營業(yè)稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅，地方財政已成名副其實的“土地財政”。

以上所作分析，并非要為一些地方經營“土地財政”以及違規(guī)使用土地出讓金做辯護，而是為了正視并妥當安排土地出讓金問題背后的與地方財權分配和事權分擔不對稱的問題。十七大報告在談到“深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系”時提出，“深化預算制度改革，強化預算管理和監(jiān)督，健全和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度……完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力?！边@說明，對于和地方財權事權失衡的問題，決策層已有足夠重視，并將做出相應的改革部署。

要解決土地出讓金問題，一方面，需要繼續(xù)強化對土地出讓金的預算管理，強化人大機關的法律監(jiān)督和審計機關的審計監(jiān)督；另一方面，還需要進一步明確和地方的財權與事權劃分，健全和地方財力與事權相匹配的體制，并自上而下輔之以合理、有力的財政轉移支付，使地方政府真正形成與其事權大體對稱的財力，逐步擺脫對土地財政的過度依賴。

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