浙江大學東南土地管理學院院長吳次芳在接受采訪時，講了若干反思性的問題。從問題開始拉出線頭，他認為，我們必須直面問題的存在，深入分析問題形成的深層次原因，才有可能尋找到消解矛盾的路徑。

◆經(jīng)濟社會發(fā)展總體上不存在土地資源保障不到位的問題。然而，地方政府的普遍心態(tài)總是感到土地供應數(shù)量不足，這一現(xiàn)象值得認真加以分析和探究。

記者：當前人們普遍的看法是土地資源供不應求。對我國土地供應狀況，您怎么看?

吳次芳：從表象和局部來看可能是這樣。但是，根據(jù)我對全國土地市場數(shù)據(jù)的研究表明，在 1987-2005年間，土地資源的有效供給大于有效需求，過量規(guī)模至少為2333．11平方公里，還不包括基礎設施和公共設施過度供地的數(shù)量。對全國31個省(市、自治區(qū))的土地利用效率研究也表明，在 1994-2005年間，北京、天津、上海等13個省份，土地供應過量現(xiàn)象尤其突出。經(jīng)濟社會發(fā)展總體上不存在土地資源保障不到位的問題。然而，地方政府的普遍心態(tài)總是感到土地供應數(shù)量不足，這一現(xiàn)象值得認真加以分析和探究。

記者：難道我們的耕地保護政策不夠嚴嗎?

吳次芳：不是。我國采取了世界上較嚴格的土地管理制度來保護耕地，在法律、體制、財政及相關制度方面進行了一系列配套建設，而且為此付出了巨大的人力、財力和物力。但是，在現(xiàn)實中耕地保護的效果并不盡如人意，優(yōu)質耕地流失速度驚人?？梢孕纬蓪Ρ鹊囊环N現(xiàn)象是，同樣人多地少的韓國、日本和我國臺灣地區(qū)，在類似工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展階段，似乎并沒有采用世界上“較嚴格”的土地管理制度來保護耕地，可是耕地保護效果尚令人滿意。所以，耕地保護僅僅談“理”是不夠的，需要采取更有效的“道”。

記者：在節(jié)約和集約利用土地上，我們一再強調，但是結果并不如人意。

吳次芳：是這樣的。不僅再三強調土地資源的節(jié)約集約利用，而且10多年來，國土資源部門在推進這方面的工作上也做出了艱苦的努力。像我國這樣把節(jié)約資源作為基本國策，世界其他國家和地區(qū)并不多見。但是，土地利用粗放和浪費現(xiàn)象并沒有從根本上得到遏制。例如，建設用地閑置浪費的問題普遍存在，2004年底的一項調查表明，閑置、空閑和批而未供土地總量為395．61萬畝，占城鎮(zhèn)建設用地總量5100萬畝的7．8％。

記者：可是，我們在遏制違法違規(guī)用地上也下了很大的功夫呀!

吳次芳：是的。為了有效遏制違法違規(guī)用地，自1986年頒布《土地管理法》以來，我國分別于 1988年、1998年和2004年三次修正《土地管理法》；1999年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂了《刑法》，規(guī)定情節(jié)嚴重的違法違規(guī)用地可以適用刑法；與此同時，國務院和相關部委在近20年內出臺了1000多個文件，其主要目的都是為了遏制違規(guī)違法用地和管理好土地。但是，違規(guī)違法用地卻屢禁不止。例如，據(jù)2006年對90個城市的監(jiān)測，涉及違反土地利用總體規(guī)劃的宗數(shù)和面積，分別占違法用地總宗數(shù)和總面積的52．2％和40．6％。又例如，未經(jīng)依法審批擅自先行征地、供地、施工建設，近幾年報國務院用地審批項目，70％以上已開工建設，未批先用。

◆地方政府經(jīng)營土地，給耕地保護增加了很大的壓力和難度。但是，如果斷然不允許地方政府經(jīng)營土地，會不會影響城市化和工業(yè)化進程，會不會影響實現(xiàn)全面建設小康社會的國家目標？結論需要進行理性反思和評估后才能做出。

記者：如何認識目前土地收益分配問題?

吳次芳：我國《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，國有土地的所有權由國務院代表國家行使。或者說，城市土地屬于政府所有?？墒?，在具體操作中，政府主要擁有法律上的所有權，而經(jīng)濟上的所有權歸地方政府所有。就像一件物品，東西是你的，但銷售以后的錢歸我，這在理論上是很難解釋的。

然而，1994年實行分稅制后，地方財政赤字狀況日趨嚴重。據(jù)國家發(fā)改委2008年發(fā)布的一份報告顯示，目前全國平均每個縣的赤字約1個億，全國赤字縣占全國縣域的比重達3／4，縣級財政基本上是“吃飯財政”，而地方財政卻要承擔國家的大部分支出責任，且其增幅還很快。在巨大的財政壓力和掌控資源非常有限的情況下，經(jīng)營土地成為很多地方政府十分重要的財政來源。許多城市土地出讓金和土地抵押貸款在城市空間發(fā)展融資的比重高達90％以上。

地方政府經(jīng)營土地，給耕地保護增加了很大的壓力和難度。但是，如果斷然不允許地方政府經(jīng)營土地，在政府還沒有退出經(jīng)濟領域的情況下，政府在推進城市化和工業(yè)化的進程中可能就缺乏必要的經(jīng)濟基礎。假如城市化和工業(yè)化的進程放緩，會不會影響實現(xiàn)全面建設小康社會的國家目標，會不會影響社會就業(yè)等等，結論是需要進行理性反思和評估后才能做出的。

記者：我們土地資源家底是否清楚?

吳次芳：無論土地資源保護或保障，都需要以十分清楚的家底作為基礎?？墒?，目前耕地至少有五種不同的數(shù)據(jù)。國土資源部、國家統(tǒng)計局、農業(yè)部、國家稅務總局和中國科學院等部門和單位，都擁有不同的耕地數(shù)據(jù)，而且差別很大。耕地數(shù)據(jù)版本的不統(tǒng)一，在我國是有悠久歷史的，至少在宋代以來就是如此，因為這種數(shù)據(jù)會深刻影響政府、地方政府和私人之間的利益配置和績效表達。在理論上，對于這種涉及到公共利益的重要基礎數(shù)據(jù)，理應像測繪、礦產(chǎn)資源勘查那樣，由國家組織專業(yè)隊伍進行分區(qū)分幅調查，才能獲得相對客觀的真實數(shù)據(jù)。

記者：我國城鄉(xiāng)土地采取了不同的管理制度，這對土地管理現(xiàn)狀有怎樣的影響?

吳次芳：我國土地管理中的許多問題都根植于城鄉(xiāng)土地制度的“二元”結構。城鄉(xiāng)土地的制度性障礙帶來一系列負面后果：是剝奪了農村從城市化發(fā)展中受益的可能性；是城鄉(xiāng)土地轉換過程中所產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟驅動力，使得耕地保護更為困難；第三是地方政府或官員憑借制度壁壘，取得豐厚的“地位獲得”，容易產(chǎn)生新的不公平并會導致腐敗。

但是，如果簡單地打破城鄉(xiāng)土地的“二元”結構，允許農村土地直接進入城市土地市場，又將導致一系列新問題的出現(xiàn)。比如“村村大發(fā)展、村村像城市”可能就不是個別地區(qū)的個別現(xiàn)象，而成為全國性的問題，耕地保護、生態(tài)和環(huán)境建設將會變得越來越困難；房地產(chǎn)市場泡沫及其風險可能會超出預想的規(guī)模，國家宏觀經(jīng)濟調控的難度將進一步加大。

◆現(xiàn)代發(fā)達國家有關土地利用倫理的文化，始終沒有在我國得到根植和發(fā)揚。我們缺少一種在土地道義上的責任感文化，因而對土地的利用是帶有踐踏性的。

記者：在當代中國，在快速工業(yè)化和城市化過程中，這些問題其實集中體現(xiàn)了保障工業(yè)和城市發(fā)展用地需求與保護耕地這一土地管理中的基本矛盾。您覺得，產(chǎn)生這些矛盾的根源，是什么?

吳次芳：其深層次根源在于我國轉型發(fā)展期的特殊性和復雜性。例如，政府的政績考核制度，“分灶吃飯”的財政制度，法律法規(guī)制定主體與執(zhí)行主體的利益沖突，試圖保持實體性的土地公有制與社會進步所必需的土地他物權制度體系的深刻矛盾，作為一個部門的土地政策與地方政府多部門和多主體“利益聯(lián)盟”的抗衡問題，漸進式改革所形成的龐大土地既得利益群體與新的土地利益格局調整必然面臨巨大的阻力等。

記者：中國文化與這一矛盾沖突有關系嗎?

吳次芳：有。歷史上，中國有珍惜和愛護土地的傳統(tǒng)文化。人們在結婚時，頭先要進行“一拜天地，二拜高堂”，把“拜天地”放在“拜高堂”之前。隨著歷史的變遷，尤其是經(jīng)過“文化大革命”的洗禮，這種傳統(tǒng)文化逐步消失了。而現(xiàn)代發(fā)達國家有關土地利用倫理的文化，始終沒有在中國得到根植和發(fā)揚?，F(xiàn)階段，土地關系始終從屬于經(jīng)濟學范疇，將土地當作為一種財產(chǎn)而占有，缺乏對土地的愛、尊重和贊賞，或者說缺少一種在土地道義上的責任感文化。因而，對土地的利用是帶有踐踏性的。

在中國的草根文化里，人們掙錢和存錢是為了“購房子和娶媳婦”，而且把擁有房子看作是身份和財富的象征。我國雖然不是很發(fā)達，但住房自有率是全世界較高的，達到了83％，美國只有 70％，德國只有40％，其他很多國家都在租房，我國農村的每個農民都有房，都有宅基地。一些富起來的農民，除了在農村有住房，還在城里購住房，存在著顯著的“兩棲”占地現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計估算，全國“兩棲”占地總面積近20000平方公里。

“普天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王臣”。這一詩句開創(chuàng)了中國長達兩千多年封建專制統(tǒng)治下沿襲而成的臣民文化。在這種文化環(huán)境里，“臣”通常稱為父母官。子民的獲得被看作是父母官的恩賜，人們也習慣了父母官的恩賜方式，不采用這種方式有時還不習慣。但是，從現(xiàn)代社會的行為學機理看，如果兒子每個月要錢是通過申請的方式從父母那里取得的，那么，兒子一般會多申請，而且申請到的錢必定會在當月花完，否則下個月所要申請的數(shù)額就可能會被削減。對照目前的土地管理方式，也有類似的情況，用地指標是通過分配或申請獲得的，所以各地一般要多爭取指標，而且要把爭取到的指標用完，不管土地是否符合節(jié)約和集約利用的標準。這種現(xiàn)象，與我們特有的文化情結和在這種文化基礎上建立起來的管理方式有密切的聯(lián)系。

◆現(xiàn)在的問題是：我們有較嚴格的耕地保護制度，但缺少較嚴格的管理手段。耕地保護不能停留在“理”上，要在“道”上多研究。

◆政府的管理行為應該遵從“魚缸法則”、“蟻群法則”，具有透明度和嚴格、靈活的組織框架。

記者：您認為土地保障與保護之間矛盾沖突的消解路徑是什么?

吳次芳：我認為有九條消解路徑。路徑一：更有效和更鐵腕的管理手段；路徑二：更透明和更簡捷的管理方式；路徑三：更強化的風險責任機制和綜合審計機制；路徑四：建立土地調控的委員會制；路徑五：建構理性的土地保障政策體系；路徑六：更加經(jīng)濟化和市場化路徑；七：更加區(qū)域化和地方化；路徑八：完善和重建土地管理體制和運行機制；路徑九：從應急目標到系統(tǒng)方案。

記者：怎樣理解“更有效和更鐵腕的管理手段”和“更透明和更簡捷的管理方式”?請您具體闡述。

吳次芳：更有效和更

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