日本住宅公團(tuán)

日本住宅公團(tuán)成立于１９５５年。當(dāng)時(shí)，日本的住宅完全不足仍很嚴(yán)重，總量缺少２７０萬(wàn)套。當(dāng)時(shí)的鳩山內(nèi)閣把住宅對(duì)策作為政府的重要任務(wù)，制定了以１９５５年為起始年的住宅建設(shè)十年規(guī)劃。日本住宅公團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“公團(tuán)”）就是在這樣的背景下，根據(jù)１９５５年７月頒布的《日本住宅公團(tuán)法》而成立的。

當(dāng)時(shí)日本政府對(duì)于設(shè)立公團(tuán)的必要性，主要有以下幾點(diǎn)考慮，公營(yíng)住宅是由地方政府在其轄區(qū)范圍之內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，不能有效地適應(yīng)大城市圈地區(qū)從廣域視角出發(fā)的住宅政策的需要。，公營(yíng)住宅依存于財(cái)政的補(bǔ)貼，對(duì)于大量建設(shè)而言存在財(cái)政能力上的制約。第三，公營(yíng)住宅是以低收入群體為對(duì)象，不能滿足中等收入工薪的需要。第四，住宅金融公庫(kù)的融資是以個(gè)人購(gòu)房或建房為主要對(duì)象，且建房者須自行確保用地，因此在地價(jià)快速上漲、土地開(kāi)發(fā)秩序混亂的大城市及其周邊地區(qū)不能有效地應(yīng)對(duì)住宅需求的動(dòng)向。日本住宅公團(tuán)法中對(duì)公團(tuán)的業(yè)務(wù)范圍規(guī)定為：住宅建設(shè)、住宅管理、住宅用地的開(kāi)發(fā)、與住宅區(qū)相關(guān)的配套設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。

公團(tuán)的性質(zhì)為政府全額出資的特殊法人。其中政府出資約占３／４，大城市地區(qū)的地方政府出資約占１／４。到２０００年３月為止，公團(tuán)累計(jì)建設(shè)住宅約１５０萬(wàn)套，為緩解住宅短缺做出了很大貢獻(xiàn)。公團(tuán)住宅中既有出租住宅（占５３％），也有商品住宅（占２１％），還有公團(tuán)建設(shè)后出讓給土地所有者，以便其經(jīng)營(yíng)出租住宅業(yè)務(wù)的“民營(yíng)出租用特定出讓住宅”（占２６％）。

公團(tuán)的出租住宅一般通過(guò)公開(kāi)募集并以抽簽的方式?jīng)Q定承租者。公團(tuán)對(duì)承租者的收入水平既有下限要求又有上限要求。月收入的下限標(biāo)準(zhǔn)額規(guī)定為房租的４倍。上限標(biāo)準(zhǔn)額則是以具體的金額規(guī)定的，如２００１年時(shí)的家庭租戶月收入上限為３３萬(wàn)日元，單身租戶的月收入上限為２５萬(wàn)日元（大學(xué)畢業(yè)新參加工作者的平均月工資水平在１８萬(wàn)—１９萬(wàn)日元之間）。

由于日本是土地私有制的國(guó)家，無(wú)論是地方政府還是住宅公團(tuán)，在取得建設(shè)用地時(shí)只能通過(guò)在土地市場(chǎng)上購(gòu)購(gòu)，與民間開(kāi)發(fā)商處于平等競(jìng)爭(zhēng)的地位。在１９９０年代初泡沫經(jīng)濟(jì)破滅之前，快速上漲的地價(jià)迫使公營(yíng)住宅和公團(tuán)住宅的租金及房?jī)r(jià)水漲船高。公營(yíng)住宅由于有來(lái)自財(cái)政的大量補(bǔ)貼，使得租金總水平還是大大低于市場(chǎng)平均水平。但公團(tuán)住宅的租金和房?jī)r(jià)水平則與市場(chǎng)平均水平比較接近，迫使公團(tuán)住宅在選址上向地價(jià)相對(duì)便宜的遠(yuǎn)郊發(fā)展，戶型選擇上以小戶型為主，結(jié)果給公團(tuán)住宅帶來(lái)了“高（價(jià)格高）、遠(yuǎn)（距市遠(yuǎn)）、狹（面積狹?。钡膼好?。根據(jù)公團(tuán)自身進(jìn)行的調(diào)查，其在東京圈建造的租賃住宅的平均單程通勤時(shí)間“與時(shí)俱進(jìn)”。１９５９年之前建造的住宅為６９時(shí)辰，１９５９年—１９６４年之間建造的為７５時(shí)辰，１９６４年—１９６９年之間建造的為８２時(shí)辰。按單位面積計(jì)算的住宅租金價(jià)格指數(shù)，若以１９５６年為１００，１９８１年就達(dá)到了７０６。就公團(tuán)住宅的面積而言，１９５６年時(shí)的平均建筑面積為４１．２平方米，１９８１年為７３．２平方米。

公團(tuán)推進(jìn)項(xiàng)目的資金來(lái)自國(guó)家財(cái)政以及保險(xiǎn)、信托等民間金融機(jī)構(gòu)的貸款。財(cái)政從一般會(huì)計(jì)中為公團(tuán)提供補(bǔ)助金，主要用于通過(guò)貼息降低公團(tuán)出租住宅的房租。在近年來(lái)日本對(duì)特殊法人進(jìn)行改造和重組的浪潮中，公團(tuán)經(jīng)過(guò)了多次的合并，從２００４年７月起已經(jīng)融于獨(dú)立行政法人“都市再生機(jī)構(gòu)”之中。

對(duì)中國(guó)的啟示

１．解決住宅問(wèn)題是政府的重要職責(zé)

從前面的介紹中可以看到，日本是把“居者有其屋”作為基本生存權(quán)利的一部分來(lái)看待的，政府的住宅政策構(gòu)成社會(huì)保障政策的重要組成部分。這實(shí)際上也是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。日本學(xué)者五井一雄在論述政府干預(yù)住宅問(wèn)題的依據(jù)時(shí)，列舉了三條理由：，住宅具有外部性（因?yàn)槠錁?gòu)成居住環(huán)境的一部分），是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此政府必須保證這一領(lǐng)域的資源配置達(dá)到合理的水平；，住宅是基本生活需求Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｍｉｎｉｍｕｍ的組成部分，政府從社會(huì)保障和收入分配的角度出發(fā)必須進(jìn)行干預(yù)；第三，住宅建設(shè)能夠起到調(diào)節(jié)景氣變動(dòng)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用。顯然，這三條理由中的前兩條在社會(huì)政策上具有更重要的意義。

我國(guó)在推行住房制度改革以來(lái)，政府通過(guò)全面出售公有住房，卸掉了原來(lái)背負(fù)的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。但與此同時(shí)，政府承擔(dān)為低收入人群解決居住問(wèn)題責(zé)任的有效機(jī)制卻未建立起來(lái)。經(jīng)濟(jì)適用住房不僅數(shù)量少，而且大多實(shí)際上成為一般商品住房。廉租住房制度雖然從１９９９年逐步開(kāi)始實(shí)施，但由于制度本身缺乏強(qiáng)制力，在相當(dāng)一部分地方政府缺乏積極性的現(xiàn)實(shí)情況下，實(shí)施效果乏善可陳。到２００４年為止，還有近半數(shù)的大中城市沒(méi)有建立廉租住房制度，大多數(shù)城市沒(méi)有明確的管理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有落實(shí)資金來(lái)源，也沒(méi)有建立較低收入居民家庭檔案和申請(qǐng)、審批制度。即使建立了廉租住房制度也形同虛設(shè)。而且，現(xiàn)行廉租住房制度的方針是“以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔”，在房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升的市場(chǎng)格局下，政策的有效性無(wú)疑將受到極大的挑戰(zhàn)。

針對(duì)這種狀況，頭先必須從指導(dǎo)思想上明確，解決住宅問(wèn)題是政府的重要職責(zé)。特別是為低收入人群解決住宅問(wèn)題，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。應(yīng)借鑒日本的《公營(yíng)住宅法》，在法律上明確各級(jí)政府在保障公民居住權(quán)利方面的責(zé)任，大幅度強(qiáng)化和完善廉租住房制度，使其成為政府住宅政策的重要支柱。

２．“居者有其屋”不等于“居住必購(gòu)房”

雖然日本從１９６８年起住宅總套數(shù)就超過(guò)了居住總戶數(shù)，在總量上實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”，但從住宅產(chǎn)權(quán)關(guān)系來(lái)看，日本的住宅自有率長(zhǎng)期以來(lái)保持在６０％左右（１９９８年為６０．２％）。也就是說(shuō)，就住宅套數(shù)而言，有４０％左右是出租住宅。１９９８年，公營(yíng)出租住宅在住宅總套數(shù)中所占的比重為６．７％。在美、英、法等其他發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，住房自有率的水平也與日本大體相當(dāng)。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，“居者有其屋”不等于“居住必購(gòu)房”。但我國(guó)自推行住房制度改革以來(lái)，隨著公房的全面出售，“居住必購(gòu)房”已成為社會(huì)的主流做法。特別是在政府把住房問(wèn)題幾乎全面推給市場(chǎng)的情況下，這種違反一般住房消費(fèi)梯度的做法更加加劇了住房問(wèn)題的尖銳程度。因此，要改變這種局面，也必須通過(guò)大力強(qiáng)化和完善公營(yíng)廉租住房制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

３．“公營(yíng)住宅”和“公團(tuán)住宅”的做法值得借鑒

住宅金融公庫(kù)、公營(yíng)住宅和公團(tuán)住宅構(gòu)成了日本公共住宅供給政策的三大支柱。其中的公庫(kù)是旨在彌補(bǔ)民間缺少建造或購(gòu)購(gòu)住宅的資金而出臺(tái)的政策措施，實(shí)施的效果是提高了住宅的自有率。鑒于我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了住房按揭貸款制度、普遍意義上的資金短缺已不存在、住宅自有率水平已經(jīng)很高的現(xiàn)實(shí)，對(duì)公庫(kù)制度的借鑒已非急務(wù)。但是針對(duì)低收入的公營(yíng)住宅制度，和針對(duì)中等收入的公團(tuán)住宅的做法，對(duì)于我國(guó)具有重要的借鑒意義。

我國(guó)近兩年來(lái)多次出臺(tái)針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控措施，意在抑制住宅價(jià)格的過(guò)快上漲，增加對(duì)中小戶型住宅的供給，從而緩解中低收入購(gòu)房難的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)指出的是，僅僅靠對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控并不能解決低收入的住房難題。在我國(guó)這樣一個(gè)人地關(guān)系緊張、大城市地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況下，不可能把房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格水平壓低到低收入都能購(gòu)得起商品房的地步。要解決低收入的住房問(wèn)題，只有通過(guò)政府直接介入住宅的供給，以公營(yíng)住宅的方式為低收入提供廉租住房，惟此才能為市場(chǎng)之所不能為，發(fā)揮政府在保障公民基本生活需求方面的作用。另外，政府是否應(yīng)當(dāng)采取日本住宅公團(tuán)的方式，直接介入中檔住宅的供給，值得進(jìn)一步深入研究。

４．有效的住宅政策有賴于個(gè)人征信管理體系的建立和完善

前面已經(jīng)提到，政府住宅政策的當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化和完善面向低收入的廉租住房制度。但這一制度的有效實(shí)施，有賴于個(gè)人征信管理體系的建立和完善。政策當(dāng)局必須能夠準(zhǔn)確地掌握廉租住房申請(qǐng)人的收入水平、資產(chǎn)保有水平及其變化情況，才能夠使面向窮人的政策真正惠及窮人。目前，我國(guó)的個(gè)人征信數(shù)據(jù)極端分散，公安、工商、稅務(wù)、勞動(dòng)保障、人事、建設(shè)等多個(gè)政府部門以及商業(yè)銀行、公用事業(yè)、郵政、電信、移動(dòng)通訊、保險(xiǎn)等商業(yè)機(jī)構(gòu)各自保有部分個(gè)人信息，而且處于相互屏蔽的狀態(tài)，沒(méi)有形成完整的個(gè)人征信管理體系。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法、行政等多方面的手段促進(jìn)個(gè)人征信管理體系的形成和發(fā)展。這不僅對(duì)有效的住宅政策是重要的，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)管理的方方面面也是不可或缺的制度基礎(chǔ)。

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