一、土地開發(fā)投融資體系建立的必要性和存在問題

《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法（試行）》規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)可以依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并可以自行組織實(shí)施或者通過公開招標(biāo)等方式選擇有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)施儲備土地的土地一級開發(fā)，土地一級開發(fā)后的儲備土地才能依照土地供應(yīng)計(jì)劃供應(yīng)市場。在這種情況下，土地一級開發(fā)和房地產(chǎn)二級開發(fā)將由不同的開發(fā)主體完成。土地一級開發(fā)企業(yè)僅擁有土地開發(fā)權(quán)，而沒有土地的其他產(chǎn)權(quán)，不能進(jìn)行抵押籌措土地開發(fā)所需資金；同時，受央行121號文件的限制，土地儲備貸款必須實(shí)行土地抵押，且期限不能超過2年。而土地儲備和一級開發(fā)均需要投入大量資金，目前全國各地尚未探索出穩(wěn)定可靠的融資渠道和融資模式，這就制約了土地儲備和一級開發(fā)工作的開展，影響了政府土地儲備計(jì)劃和城市土地供應(yīng)計(jì)劃的順利實(shí)施，與政府利用土地供應(yīng)調(diào)控房地產(chǎn)市場的目標(biāo)產(chǎn)生了巨大矛盾。

（一）土地一級開發(fā)投融資目前存在的主要問題

1、政府實(shí)施土地儲備政策的目的不僅要實(shí)現(xiàn)政府對土地稀有資源的管理和控制，實(shí)現(xiàn)土地資源較優(yōu)化利用，而且要通過土地儲備和供應(yīng)來實(shí)現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。但由于目前缺少足夠的土地開發(fā)資金保障，投融資不成體系，使土地開發(fā)滯后，或者是開發(fā)完成后因回收資金的壓力而急于上市出讓，從而無法實(shí)現(xiàn)通過儲備土地進(jìn)行房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的目的。

2、政府、原土地使用者和土地一級開發(fā)企業(yè)在土地一級開發(fā)過程中各自的定位、責(zé)任、權(quán)利、收益和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不明確，導(dǎo)致土地一級開發(fā)投融資主體不明確，權(quán)屬關(guān)系不到位、責(zé)權(quán)利不清、相關(guān)的政策法規(guī)不配套，致使投融資措施不得力，投融資體系不健全。同時也造成原土地使用者的不平衡，造成征地拆遷的困難和矛盾，土地一級開發(fā)企業(yè)也缺乏積極性。

3、目前投融資體制單一、融資渠道不暢，相關(guān)政策法規(guī)不完善和不協(xié)調(diào)等嚴(yán)重制約了土地一級開發(fā)的順利進(jìn)行。例如相對于土地一級開發(fā)周期和進(jìn)度而言，銀行貸款期短，貸款時序不靈活，缺乏對土地一級開發(fā)明確的貸款政策和支持等。

4、土地一級開發(fā)資金的需求量大，占用時間長，流動性差，使用集中，致使土地一級開發(fā)企業(yè)資金嚴(yán)重不足。

5、土地一級開發(fā)過程中征地拆遷費(fèi)用占的比例很高，征地拆遷費(fèi)用都發(fā)生在一級開發(fā)的前期，且需要一次性支付；同時開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)征地拆遷難度也日益加大，直接影響開發(fā)進(jìn)度和開發(fā)周期，增加資金回收的風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響國家的安定和社會的和諧。

（二）土地一級開發(fā)投融資體系建立的必要性

城市建設(shè)和土地一級開發(fā)是一項(xiàng)需要巨額資金、須有序進(jìn)行的復(fù)雜工程，能否籌集足夠的資金和選擇有效的投融資模式是直接關(guān)系到開發(fā)成敗的關(guān)鍵的決定性因素。目前土地一級開發(fā)缺少資金保障，缺乏配套的政策和措施，投融資不成體系，這與所面臨的任務(wù)和機(jī)遇形成巨大的反差和矛盾，使土地一級開發(fā)質(zhì)量下降甚至停滯不前。這些都迫切需要盡快建立和完善土地一級開發(fā)的投融資體系。

二、土地開發(fā)投融資體系建立的若干建議

（一）建立政府的土地儲備基金制度（專項(xiàng)資金）

土地儲備基金的建立應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化財(cái)政政策的支持。土地儲備基金不同于一般的基金，它既是投融資體系建立的基礎(chǔ)，同時也是順利進(jìn)行城市建設(shè)和土地一級開發(fā)所需資金的基本保證。土地儲備基金應(yīng)是?？顚Ｓ玫囊环N基金，其來源和使用都應(yīng)有明確的規(guī)定。

土地儲備基金的主要來源：

1、土地收益（包括土地出讓金和土地增值部分）；

2、財(cái)政撥款；

3、法律法規(guī)允許范圍內(nèi)的公共基金的有償使用；

4、政策性銀行對政府在城市建設(shè)和土地開發(fā)中所需資金的有償支持；

5、其它來源。

土地儲備基金的主要用途：

1、重大項(xiàng)目市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套建設(shè)的資金來源；

2、需要財(cái)政支持和貼息的重大項(xiàng)目的資金來源；

3、需要政府墊資進(jìn)行征地拆遷的重要的土地開發(fā)項(xiàng)目的資金來源；

4、北京市引進(jìn)高科技項(xiàng)目、招商項(xiàng)目的資金來源；

5、其它用途。

（二）采取凈地開發(fā)，減少土地一級開發(fā)融資壓力

政府在投融資方面的主導(dǎo)作用還體現(xiàn)在一些或特殊項(xiàng)目上，由政府負(fù)責(zé)組織完成征地拆遷安置和補(bǔ)償，并墊付所發(fā)生的費(fèi)用。征地拆遷后的凈地交由土地一級開發(fā)企業(yè)進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共設(shè)施配套建設(shè)，形成熟地后進(jìn)行儲備或出讓。

土地一級開發(fā)中征地拆遷，涉及到政府土地所有者和原土地使用者之間的關(guān)系，政府參與有利于解決征地拆遷中出現(xiàn)拆遷難和“城中村”等問題，有利于土地一級開發(fā)按計(jì)劃順利進(jìn)行。同時政府組織征地拆遷并墊付資金，能更有效地促進(jìn)征地拆遷的實(shí)施，確保原土地使用者的足額補(bǔ)償，減少資金占用時間和使用風(fēng)險(xiǎn)，降低土地一級開發(fā)的資金壓力、融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）給予土地一級開發(fā)企業(yè)到位的權(quán)屬證明，拓展融資渠道

土地一級開發(fā)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會分工逐步細(xì)化而出現(xiàn)的一種新的開發(fā)方式，土地一級開發(fā)權(quán)也是隨著土地一級開發(fā)的產(chǎn)生而衍生出來的一項(xiàng)所有權(quán)權(quán)能。土地一級開發(fā)企業(yè)通過競標(biāo)或政府授權(quán)方式獲得土地一級開發(fā)權(quán)。從土地一級開發(fā)實(shí)踐需要和完善權(quán)屬體系的角度來看，設(shè)置土地一級開發(fā)權(quán)是非常必要和有意義的。土地一級開發(fā)權(quán)的設(shè)置，有利于明確政府和土地一級開發(fā)企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和收益；有利于完善土地一級開發(fā)體系；有利于土地一級開發(fā)與資本市場的對接；有利于政府構(gòu)建完整的土地一級開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)審批程序。

政府作為土地的所有者，應(yīng)給予土地一級開發(fā)企業(yè)進(jìn)行土地開發(fā)的權(quán)屬證明，該權(quán)屬證明應(yīng)為銀行承認(rèn)的權(quán)屬證明，在權(quán)屬證明方面，政府印訂“土地一級開發(fā)權(quán)證書”并頒發(fā)給開發(fā)實(shí)施單位?？梢該?jù)此進(jìn)行抵押貸款，實(shí)現(xiàn)與資本市場對接，為土地一級開發(fā)建立暢通的融資渠道。

土地一級開發(fā)中征地拆遷資金一般占總投資的50%以上，如果政府負(fù)責(zé)此部分資金，同時負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目的大市政配套，則土地一級開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)的資金比例為總投資的40%-50%。企業(yè)的較低自有資金比例為30%-35%，不足部分可以通過政府給予的權(quán)屬證明進(jìn)行銀行抵押貸款，企業(yè)的資金壓力減少，銀行的風(fēng)險(xiǎn)降低，有利于土地一級開發(fā)的進(jìn)行。政府對征地拆遷的墊資部分計(jì)入總成本，由土地一級開發(fā)企業(yè)有償使用，土地出讓后，土地收入繳納出讓金后優(yōu)先償還墊資部分（包括墊資額和所發(fā)生的利息），之后補(bǔ)償企業(yè)開發(fā)成本（包括企業(yè)投入和銀行貸款本金和利息）。

（四）明確土地出讓增值部分的分配，加強(qiáng)資金控制和監(jiān)管

土地出讓增值部分是土地出讓收入扣除經(jīng)政府審核確定（根據(jù)政府審核批準(zhǔn)的綜合實(shí)施方案確定）的成本（含土地出讓金）后剩余的部分。在土地出讓前應(yīng)明確土地出讓增值部分“政府、原土地使用者、一級開發(fā)企業(yè)”三者的分配原則和比例。

市場化運(yùn)作過程中，政府也要發(fā)揮其主導(dǎo)作用。一方面政府要加強(qiáng)對成本的審核、控制和全過程監(jiān)管，建立收益合理分配制度。對于土地出讓增值部分，可以按照投資主體和收益主體實(shí)行“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，將增值部分按比例進(jìn)行分配。分配給一級開發(fā)企業(yè)的增值部分作為補(bǔ)充給企業(yè)下一輪的土地一級開發(fā)資金，對該部分資金實(shí)行封閉運(yùn)行、專項(xiàng)使用、專戶管理、全過程監(jiān)管。

（五）建立其他融資渠道和融資模式

目前全國各地都在積極探討土地一級開發(fā)可行的融資渠道和融資模式，主要的融資方式有：財(cái)政撥款、銀行貸款、土地信托、土地基金、土地債券、利用住房公積金、社會保險(xiǎn)基金、離退休基金、養(yǎng)老基金等、土地資產(chǎn)證券化、企業(yè)或企業(yè)聯(lián)合體融資、招商引資、項(xiàng)目融資、國外融資等。目前這些方式都存在一定的局限和政策法規(guī)的不完善，無法成為土地一級開發(fā)持續(xù)穩(wěn)定長期的投融資模式。盡管如此，以上渠道和模式通過不斷的完善和政策法規(guī)的支持將成為可行的或起補(bǔ)充作用的投融資模式。

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