如此天文數(shù)字般的資金，卻一直沒(méi)能納入一個(gè)成熟的模式管理。

8月18日，上海市政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)了《關(guān)于本市貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知〉精神的通知》、《市級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于土地儲(chǔ)備成本認(rèn)定暫行辦法》三個(gè)文件，并明確了各部門的職責(zé)，要求建立起市級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理工作平臺(tái)。

這是繼今年年初上海市人大常委會(huì)表決通過(guò)2008年工作要點(diǎn)頭次把土地出讓金收支狀況列入人大監(jiān)督范疇之后，上海在土地出讓收支管理方面的關(guān)鍵突破，至此，圍繞這三個(gè)文件，土地出讓收支管理上海模式正式出爐。

有業(yè)內(nèi)人士指出，今年以來(lái)，開始出現(xiàn)的開發(fā)商退地等新情況，某種程度上也成為加速上述模式面世的“刺激性”因素。

土地出讓收支管理的上海模式

根據(jù)今年年初上海市人大常委會(huì)確定的2008年工作要點(diǎn)，上海市人大將在今年10月份的常委會(huì)會(huì)議，聽取國(guó)有土地出讓收支預(yù)決算管理制度建立的進(jìn)展情況、2007年決算情況及2008年預(yù)算編制情況。

就在離10月不足兩個(gè)月的時(shí)候，上海市關(guān)于土地出讓收支的管理“細(xì)則”終于出爐。據(jù)了解，接下來(lái)，上海將建立起市級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理工作平臺(tái)，這在上海土地出讓歷史上尚屬頭次。

據(jù)了解，8月18日，上海市委副書記、市長(zhǎng) 昨天主持召開市政府常務(wù)會(huì)議，聽取關(guān)于本市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理情況的匯報(bào)。 指出，必須嚴(yán)格按照要求，將土地出讓收支金額納入預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行嚴(yán)格的收支兩條線管理；必須建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算管理制度，按照規(guī)定程序定期向市政府報(bào)告，市政府依法向市人大報(bào)告。 同時(shí)指出，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支必須增加透明度、加強(qiáng)審計(jì)、接受社會(huì)各方監(jiān)督。

該會(huì)議批準(zhǔn)上述三個(gè)文件則成為上海建立土地出讓收支管理模式的依據(jù)：按照“3+X”工作機(jī)制，由市房地局、市財(cái)政局、市發(fā)改委及相關(guān)部門對(duì)土地使用權(quán)出讓收支進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調(diào)，形成土地儲(chǔ)備、供應(yīng)和出讓收支相銜接的管理體系。

在這個(gè)管理模式中，市房地局負(fù)責(zé)土地出讓收入的具體征收，編制土地儲(chǔ)備、供應(yīng)計(jì)劃以及收入預(yù)算；市發(fā)改委負(fù)責(zé)編制土地出讓支出計(jì)劃，編制城市建設(shè)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出預(yù)算；市財(cái)政局負(fù)責(zé)土地出讓收入的征收管理，平衡匯總各資金使用單位的收支預(yù)算，編制土地出讓收支預(yù)、決算。

今后，上海市每年的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支情況，由市發(fā)改委和市財(cái)政局向市政府定期報(bào)告，市政府依法定期向市人大報(bào)告。

這意味著，在這個(gè)由多個(gè)政府部門參與、分工明確的“上海模式”中，管理方、監(jiān)管方等重要角色至少在模式設(shè)計(jì)上已經(jīng)基本完善。

記者了解到，今后，市房地局、市財(cái)政局、市發(fā)改委和市審計(jì)部門要進(jìn)一步建立健全對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣的指導(dǎo)和監(jiān)督。

“以往各地方政府在土地收支管理方面的不透明甚至混亂，一直受到各界的質(zhì)疑和批評(píng)，此次上海管理模式的出爐，具有代表性意義。”上海北孚地產(chǎn)研究所副所長(zhǎng)劉光東指出，畢竟，納入這個(gè)管理模式的是各地每年數(shù)十億甚至數(shù)百億的資金，而且這些資金還扮演著各地政府“財(cái)政”的角色。

拒絕“貓膩”

根據(jù)上海市官方公布的自2003年開始的國(guó)有土地使用權(quán)公開出讓資料，上海每年僅這部分公開出讓的土地收入就相當(dāng)巨大，每年少則上百億，多則超過(guò)500億元。

據(jù)記者初步統(tǒng)計(jì)，2003年—2008年上半年，上海市公開出讓各類土地總面積和出讓金總額分別為：2003年1632.13萬(wàn)平方米，共2230144萬(wàn)元；2004年500.30萬(wàn)平方米，共1200883萬(wàn)元；2005年707.45萬(wàn)平方米，共2582048萬(wàn)元；2006年713.08萬(wàn)平方米，共2522694萬(wàn)元；2007年2022.83萬(wàn)平方米，共6080862萬(wàn)元；2008年至今821.8334萬(wàn)平方米，共576082萬(wàn)元。

事實(shí)上，即使推行公開招拍掛出讓的2003年之后，每年仍然有數(shù)量龐大的各類土地通過(guò)其他途徑出讓，而這些土地的出讓收益外界則幾乎沒(méi)有獲知詳情的可能。而在2003年之前的很長(zhǎng)時(shí)間里，對(duì)公眾而言，土地出讓的情況、出讓收益情況、出讓收入使用情況，幾乎就是一個(gè)謎。

而這種外界包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期的不知情狀態(tài)，也成為土地出讓收支各環(huán)節(jié)出現(xiàn)“貓膩”的“土壤”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究曾有一份調(diào)研報(bào)告披露，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

也正因?yàn)橥恋爻鲎屖找鎸?duì)地方政府來(lái)說(shuō)如此重要的“特殊地位”，某種程度上成為土地收支規(guī)范管理順利推行的阻力。專家認(rèn)為，上海的土地出讓收支管理模式，值得全國(guó)其他地區(qū)借鑒。

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