科學發(fā)展觀是黨在新世紀我國開始進入全面建設(shè)小康社會新階段關(guān)于發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。黨的十七大報告，進一步明確了科學發(fā)展觀在黨的指導思想上的地位，并全面系統(tǒng)地闡述了科學發(fā)展觀的思想內(nèi)涵和實踐要求，指出：“科學發(fā)展觀，要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！?p> 城市土地開發(fā)貫徹落實科學發(fā)展觀，不僅要以科學發(fā)展觀的理念和要求為指導，從城市土地資源的基本屬性和城市土地開發(fā)利用的基本規(guī)律出發(fā)，重新審視和反思我國當前城市土地開發(fā)管理體制、模式存在的問題和缺陷，更要按照科學發(fā)展觀的總體要求，探索創(chuàng)新，逐步建立起符合科學，發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)管理新理念、新體制、新機制、新模式，努力破解城市發(fā)展中的土地問題和難題，推動城市土地開發(fā)和城市建設(shè)更加科學、規(guī)范和有序。

丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)的實踐及運作特點

浙江省杭州市丁橋大型居住區(qū)位于杭州市區(qū)東北部江干區(qū)的丁橋鎮(zhèn)內(nèi)，規(guī)劃為未來大杭州的 CLD(即生活區(qū))。為切實解決中低收入家庭的居住問題，2003年杭州市委、市政府及時啟動了丁橋大型居住區(qū)建設(shè)計劃，確定以保障性住房建設(shè)為主，并列入杭州市2003年工程。

在丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)中，針對傳統(tǒng)城市建設(shè)和土地開發(fā)所普遍存在的問題或矛盾，特別是征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套供給不足或建設(shè)滯后等問題，杭州市委、市政府以科學發(fā)展觀為指導，對城市土地開發(fā)的理念、組織體制、運作機制和運作模式等進行了大膽的創(chuàng)新實踐，并取得了顯著成效。

丁橋大型居住區(qū)一期規(guī)劃用地總面積為5491畝，建筑總面積為350萬平方米，建成總居住人口 10萬人。在短短3年內(nèi)，丁橋大型居住區(qū)一期土地開發(fā)建設(shè)任務(wù)基本完成，至2007年底，已順利完成征地4715畝，房屋拆遷65萬平方米，興建拆遷安置房35萬平方米，已有1051戶5000多人入住新建安置房。同時，還提供了902畝經(jīng)濟適用房用地和897畝中低價商品房用地，其中2006年提供經(jīng)濟適用房用地614畝，開工建設(shè)面積達60萬平方米，占當年杭州市區(qū)經(jīng)濟適用房總開工面積的60％。曾經(jīng)偏居一隅、乏人問津的城郊小鎮(zhèn)，如今被現(xiàn)代化的安居房小區(qū)、寬闊的公路、嶄新的學校以及齊備的基礎(chǔ)設(shè)施所代替。

分析總結(jié)丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)與建設(shè)的成功經(jīng)驗，核心在于確立了一套符合科學發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新理念、新機制、新模式。

貫徹“以民為先”思想，樹立符合科學發(fā)展觀要求的土地開發(fā)新理念。

城市土地開發(fā)不只是“生地”變“熟地”、“熟地”變“建筑”的工程過程，而且涉及政府公共利益、開發(fā)企業(yè)利益和各種經(jīng)濟個體利益之間復雜的經(jīng)濟、社會關(guān)系的重新協(xié)調(diào)平衡過程。丁橋的成功實踐經(jīng)驗，就是以科學發(fā)展觀“以人為本”的核心理念為指導，率先樹立“以民為先”的土地開發(fā)新理念，實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌、保障被征地農(nóng)戶權(quán)益、解決城市無房戶和住房困難戶住房問題、方便居民生活并通過貫徹實施“五個先”的原則加以落實。

安置房先建設(shè)。

是指房屋拆遷實施“先建后拆”，并在安置房建設(shè)中做到被征遷群眾“三參與一監(jiān)督”(即征遷對象參與安置房地塊的選擇，參與安置房設(shè)計方案的確定，參與安置房建筑材料的選擇，參與監(jiān)督安置房建設(shè)工程的質(zhì)量)，從而大大縮短甚至避免拆遷戶過渡之苦。目前，總用地面積329畝、總建筑面積達35萬平方米的安置房建設(shè)已經(jīng)完工， 1051戶拆遷農(nóng)戶已入住功能齊全、環(huán)境優(yōu)美的安置房。

10％留用地先定位。

是指按照“確定先、分配先、引導先”原則對目前杭州市執(zhí)行的留用地政策予以優(yōu)先落實。“確定先”，即征遷之初，事先征求鎮(zhèn)、村意見，在規(guī)劃中先行將314畝留用地指標全部落實到了區(qū)位條件較好的具體地塊；“分配先”，即由當?shù)劓?zhèn)政府牽頭，將通過審核的留用地指標分配到每個村；“引導先”，即廠橋大型居住區(qū)前期建設(shè)指揮部會同當?shù)劓?zhèn)政府對留用地進行開發(fā)性建議規(guī)劃，引導留用地資源有效配置與科學定位，確保居住區(qū)“三產(chǎn)”配套的充足與科學，從而不僅可以提供三產(chǎn)的就業(yè)崗位，還可以使村民從留用地的收益中獲得穩(wěn)定的分紅。

社會保障先落實。

是指按照杭州市現(xiàn)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本生活保障有關(guān)政策，在征地拆遷之初，先行核定各村被征地農(nóng)民的社保指標；征地拆遷之中確保征地補償費及時到位，確保符合參保條件的被征地農(nóng)民100％參保；從而率先落實好被征地農(nóng)戶的基本生活保障，解除他們的后顧之憂。

保障性民生用地先供給。

從貫徹落實科學發(fā)展觀看，當前城市土地開發(fā)應(yīng)更加重視社會公平，應(yīng)將更多的眼光投向城市中大量的無房戶、住房困難戶等弱勢群體，以實現(xiàn)“居者有其屋”。杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)項目無論是項目立項；規(guī)劃選址、還是供地政策，都始終樹立并貫徹優(yōu)先保障民生問題的理念。

頭先，丁橋大型居住區(qū)建設(shè)立項的初衷，就是為了解決中低收入家庭的住房困難問題，是杭州市實施“居者有其屋”工作目標的重要組成部分，并被列為杭州市2003工程計劃和“實事工程”之一。

其次，在規(guī)劃上，明確規(guī)定整個丁橋地塊按照 50％的比例建設(shè)經(jīng)濟適用住房和中低價格的商品房，以充分保證保障性用地的土地供給和經(jīng)濟適用住房的建設(shè)，切實保障中低收入居住權(quán)的實現(xiàn)。

再次，在供地政策上，優(yōu)先供給經(jīng)濟適用房用地。按照規(guī)劃，丁橋大型居住區(qū)三年內(nèi)要交付經(jīng)濟適用房用地902畝，規(guī)劃建筑總面積150多萬平方米。截至2007年底，所有經(jīng)濟適用房地塊的交地工作全部完成，成為杭州市區(qū)經(jīng)濟適用房交地較快、較多的區(qū)域，丁橋大型居住區(qū)指揮部還連續(xù)三年被評為杭州市經(jīng)濟適用房和保障性住房建設(shè)先進單位。

基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施先建設(shè)。

現(xiàn)行的城市土地開發(fā)模式往往只將有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以實施，如“七通一平”等，而對有關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施等并無強制性要求，致使實踐中無論是經(jīng)濟適用房還是商品房項目，公共配套設(shè)施未建成或未投入運營就倉促交付的現(xiàn)象非常普遍，不僅使得居民生活便捷度難以提高，容易引發(fā)多方面問題，也影響城市土地價值增值的有效實現(xiàn)。

針對這些問題，杭州丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實踐中，率先提出“基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施先行建設(shè)”的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃指導下，將道路、學校、商場等公建配套設(shè)施與安置房建設(shè)一起先行建設(shè)，以盡量減少因居住區(qū)建設(shè)給征地拆遷群眾帶來的不便，滿足當?shù)鼐用窈唾彿咳胱【用裆?、出行等方面的需求。截?007年底，區(qū)內(nèi)配套道路已基本貫通；河道整治正在進行；杭州師范大學附屬丁蘭實驗學校已投入使用；污水泵站已經(jīng)建成；丁蘭公園、健身公園已基本建成；居住配套正在建設(shè)；自來水加壓泵站、11萬伏變電所、公交站等其他配套項目也正在抓緊實施。所有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等均將在經(jīng)濟適用房投入使用前，全面建成并投入使用。

以土地儲備為平臺，構(gòu)建了符合科學發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新機制。

杭州丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實踐中，為貫徹落實科學發(fā)展觀，摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開發(fā)管理模式和機制，以新型的城市土地儲備制度為平臺，實施成片土地分級開發(fā)模式。即按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”原則，在土地出讓前，通過土地儲備，由政府先行組織實施土地前期開發(fā)，實施城市土地一級開發(fā)模式。從而不僅使得政府能依法行使土地征用權(quán)、收購權(quán)，而且有利于促進國有土地資產(chǎn)保值增值，為優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益等“五個先”原則的貫徹落實奠定制度基礎(chǔ)。

以國土管理部門為主導，構(gòu)建了符合科學發(fā)展觀要求的新型城市土地一級開發(fā)運作模式。

如前所述，以土地儲備制度為平臺，實施土地一級開發(fā)將是我國新時期城市土地開發(fā)的主導模式。因此，如何探索建立一套行之有效的城市土地一級開發(fā)模式顯得尤為關(guān)鍵。杭州市丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實踐中，以科學發(fā)展觀為指導，為確?！拔鍌€先”原則的貫徹落實，率先引入了公共管理的理念，探索出了一條以國土管理部門為主導，土地開發(fā)前期指揮部與政策性土地開發(fā)公司為載體，實現(xiàn)政府主導與市場運作有效結(jié)合、多部門多級聯(lián)動的新型城市土地一級開發(fā)運作模式。

引入公共管理的理念，建立國土管理部門主導的新型城市土地開發(fā)管理組織體制。

杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)實踐中，率先引入公共管理的概念，以土地政府開發(fā)為主線，構(gòu)建起以國土管理部門為主導的新型城市土地開發(fā)管理組織體制。

頭先，在專業(yè)體制上，丁橋大型居住區(qū)一期成立了由杭州市國土資源局、建委、發(fā)改委、財政和規(guī)劃各職能部門及江干區(qū)在內(nèi)的丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)專業(yè)小組，以協(xié)調(diào)各職能部門關(guān)系，提高土地開發(fā)審批效率。

其次，建立了以杭州市國土資源局為主的丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)指揮部，采取“市、區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級合力建設(shè)、各部門協(xié)調(diào)配合、全社會共同參與的工作機制，以更好地協(xié)調(diào)處理征地、拆遷環(huán)節(jié)各項工作，更好貫徹落實好“三先”工作。

第三，在具體運作層面，以國土資源管理部門為主導，實施城市土地開發(fā)和建設(shè)中的各項具體的事務(wù)性工作。一方面，以土地儲備為依托，完成立項、規(guī)劃、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建設(shè)指揮部作為建設(shè)單位，統(tǒng)一征地拆遷、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一公開招標。此外，成立附屬于國土部門的國有獨資的城市土地發(fā)展公司，既解決所需的大量資金問題，又能夠按照公司化運作要求具體實施土地開發(fā)和建設(shè)工作。

組建政策性土地開發(fā)公司，實現(xiàn)政府主導與市場運作的有效結(jié)合。

土地儲備制度建立以來，作為事業(yè)性單位的土地儲備機構(gòu)理所當然承擔土地一級開發(fā)中的事務(wù)性管理工作。對于土地一級開發(fā)過程中涉及的融資活動、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)等具體經(jīng)營性活動，理應(yīng)是開發(fā)企業(yè)的優(yōu)勢所在。但若完全由追求利潤化為目標的開發(fā)企業(yè)來承擔土地一級開發(fā)的所有經(jīng)營性活動，又很難確保土地開發(fā)過程中的社會、生態(tài)目標的有效落實。

為較好解決企業(yè)的“贏利性”與“公共性”矛盾，既提高土地一級開發(fā)的效率、降低開發(fā)成本，

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