十七屆三中全會后，各地亦加速農村土地流轉進程。民進經(jīng)濟委員會在今年下半年組織了調研團隊，先后赴北京、天津、河南、河北、吉林、廣東、山東、江蘇等8個土地流轉典型省市進行調研。

本報從民進少有獲得的《我國農村建設用地流轉調研報告》顯示，北方流轉方式，目前呈現(xiàn)出政府“國有化”主導及農村集體組織主導兩大模式，而南方農村建設用地流轉，則主要為農戶自主流轉為主。

負責此項調研的民進經(jīng)濟委員會主任蔡繼明對本報表示，農村土地流轉，南北差異相當大。由于各地區(qū)域發(fā)展特征限制，三種流轉方式亦有其局限性，集中體現(xiàn)為流轉模式的性，各地也難以相互借鑒。與此同時，一些后續(xù)問題也相繼而生。調研組認為，傳統(tǒng)的土地管理制度已經(jīng)阻礙了土地功能的拓展，急需改變。

南派：農戶主導

三年前，廣東省政府出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，把農村建設用地納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃下，建設用地使用權可以進行出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。

此舉讓廣東的農村土地管理體制改革走在了全國前列，十七屆三中全會關于土地管理制度改革的方案在一定程度上也借鑒了廣東的經(jīng)驗。但與此同時，廣東“土改”新的問題也相繼產生。

民進調研組在廣東發(fā)現(xiàn)，由于農戶在自有宅基地上或農村集體建設用地上進行房產開發(fā)及出租，能獲得巨大的資產收益，流轉已經(jīng)成為當?shù)剞r民增收的新途徑。當?shù)剞r民稱，他們從改革開放前“種地”到改革開放初期“種工廠”，現(xiàn)在已經(jīng)過渡到“種房”。

以廣州白云區(qū)為例，當?shù)赜袃煞N小產權房，種是在自有的宅基地上自建或合建，建成后出售或由合建人按分成占有，這樣的樓房主要是單幢低層；而另一種就是基層政府、開發(fā)商等聯(lián)合村級組織在村集體土地上進行建設出售，此類多為單幢高層或小區(qū)式。

白云區(qū)國土局備案登記的農村（包括城中村）宅基地證約35萬宗，數(shù)量居全市各區(qū)之頭。

從數(shù)量和規(guī)模上看，以農戶為主的“宅基房”開發(fā)、出租和出售占據(jù)了主導地位。蔡繼明表示，由于廣東一帶制造業(yè)發(fā)達，外來打工人口眾多，所以對此類房屋的租用需求量相當大。

民建調研組成員告訴記者，由于深圳龍崗區(qū)已經(jīng)劃入市區(qū)，有些農民還在自己的宅基地上建設四五樓的樓房，個別區(qū)域樓房相當密集，樓與樓之間的距離相當小，產生了大批“親吻樓”、“握手樓”。

“由于該區(qū)規(guī)劃對此類現(xiàn)象尚未協(xié)調，相信10年至20年后，隨著深圳城市化發(fā)展，這些樓房又將變成新的城中村。所以在規(guī)劃上，還是應當超前一點。”

調研組人士認為，廣東農戶自主流轉其實與《土地管理法》沖突較深，一方面該法規(guī)定，農村人口一戶一宅，同時宅基地不可出租出讓，但城市居民可以兩宅三宅，而農村卻被杜絕。

與此同時，由于城鄉(xiāng)結合部土地的巨大增值收益，非本村村民私下購購村民宅基地房屋，或向村組購購集體土地后自建樓房出租出售的現(xiàn)象比較頻繁。這也產生了規(guī)模巨大的宅基地和私有房屋的隱形交易。

從深圳市龍崗區(qū)的情況來看，由于農村土地流轉，龍頭企業(yè)的加入，為農業(yè)創(chuàng)造了就業(yè)機會，農民一方面獲得豐厚的土地資產收益，另一方面也可獲得勞動收益。

北方流轉：政府主導

而北方農村建設用地流轉，比如，天津政府“國有化”主導模式卻存在著性。

調研報告提出，“十一五規(guī)劃”明確提出推進天津濱海新區(qū)開發(fā)。在濱海新區(qū)2270平方公里中，按照農業(yè)用地與城鎮(zhèn)用地1∶1的流轉目標及相關規(guī)劃，該區(qū)將有300多平方公里的農用地將被轉成城鎮(zhèn)用地。

調研組人士認為，天津市較突出的特點是通過集體建設用地國有化的模式，通過農民宅基地換房和土地置換的形式，而該流轉模式需要解決的兩大關鍵性問題是：資金和土地。

以華明鎮(zhèn)為例，天津市具體的解決方法是先以宅基地換房實現(xiàn)土地置換；同時以土地升值預期作為擔保，由政府成立融資公司（濱麗公司）向開發(fā)銀行貸款。預計建設農民居住新區(qū)需要37億元，商業(yè)住宅區(qū)建成后收入將會有38億元，從而實現(xiàn)資金收支平衡。

上海市農村經(jīng)濟學會常務副理事長顧吾浩對本報進一步分析，由于天津將農地規(guī)劃為城市用地后，土地轉性難關突破，在置換出的土地用于工業(yè)用途或者住宅開發(fā)用途之后，同時再劃出一塊建設農民居住新區(qū)，其建設資金正是來源于轉性的土地開發(fā)。

調研報告顯示，作為示范的天津華明鎮(zhèn)，現(xiàn)有12個村子已經(jīng)完成搬遷，農民只需把原來的房子交出來，一平米換一平米。人均30平米，5年之后可以出租出售。

該模式難以復制，一方面是基于天津濱海新區(qū)發(fā)展的機遇，導致了地區(qū)建設用地升值空間大，升值部分就可以用于給農民建筑住房。但有些地區(qū)，土地是政府的財政，則不適合此種模式。

此外，在拆遷之前，已經(jīng)有相當一部分農民不再依靠種地為生，區(qū)域內二三產業(yè)發(fā)展較為迅速，可以為農民的城鎮(zhèn)化提供就業(yè)保障。

北方另外一些農村建設用地流轉，的確不如天津幸運。調研組通過在北京周邊區(qū)縣、河南省鄭州市和河北省石家莊市城鄉(xiāng)結合部調研發(fā)現(xiàn)，由于北方農村缺乏資金，農村基層組織成為農村建設用地流轉的主體。

而城鄉(xiāng)結合部農村建設用地的流轉大部分用于以“土地出租”的工業(yè)開發(fā)；另一部分是從事“小產權房”的開發(fā)。

“土地出租”的工業(yè)開發(fā)模式，比較典型的代表是懷柔大中富樂的集體土地和廠房“聯(lián)合出租”模式；通州小堡村“反租倒包”的農村建設用地流轉模式；昌平鄭各莊的農村建設用地產業(yè)開發(fā)模式。村級集體經(jīng)濟在土地流轉中獲得了豐厚的收益，同時也顯著提高了當?shù)剞r民的收入。

土地管理制度阻礙發(fā)展

而與此同時，由地方政府和村集體主導的利益模式，在其他地方也導致了農村土地用途管制失靈。

調研報告顯示，“以租代征”逃避“用途管制”而形成的集體土地流轉問題十分嚴重。根據(jù)2007年對全國90個城市的突擊審查結果，違規(guī)利用土地的宗數(shù)達到60%，涉及的土地面積達到總數(shù)的47%。

調研組人士認為，產生這種現(xiàn)象的原因是土地的工業(yè)用途和農業(yè)用途之間存在巨大的利益差，以及發(fā)展地方經(jīng)濟的沖動所致。

南北林林總總的流轉模式，其格局特色的模式背后難以復制，但其核心問題相似，《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地。農村集體土地流轉破局關鍵在于，是否要轉變?yōu)閲型恋亍?p> 調研組認為，傳統(tǒng)的土地管理制度已經(jīng)阻礙了土地功能的拓展，急需改變。

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