無論是2008年12月27日上海市出臺(tái)的力度遠(yuǎn)超“綱領(lǐng)”文件新國六條的“滬8條”，還是兩個(gè)月前應(yīng)聲出臺(tái)的“滬14條”，上海的兩輪救市行動(dòng)顯然比更為急切。

“地方政府救市新政層出不窮的動(dòng)力之一在于，土地出讓收入銳減對(duì)地方財(cái)政的巨大壓力?！比A東師范大學(xué)歐亞研究研究員余南平說。

據(jù)本報(bào)調(diào)查，截至2008年12月31日，上海全年商品房用地（含住宅及包括住宅的商業(yè)用地）成交量為278.49萬平方米，成交總金額僅為174億元，而2007年這兩個(gè)數(shù)字分別為816.97萬平方米和602.26億元，僅是成交金額便銳減七成。

曾經(jīng)在2007年地王爭霸中賺得盆滿缽滿，卻在2008年面臨巨大土地財(cái)政壓力的上海市，在救市上的疾行不過是諸多城市的一個(gè)典型。

土地財(cái)政窘境

“土地招拍掛收益向來是GDP和政府財(cái)政收入的大頭。”一貫不主張“救市”的余南平向記者尖銳指出。

據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2007年全國土地出讓金收入共計(jì)1.2萬億元，而當(dāng)年全國地方財(cái)政總收入也不過2.3萬億元。上海市社科院房地產(chǎn)業(yè)研究的調(diào)研報(bào)告也表明，在房地產(chǎn)陷入宏調(diào)困局的2005年，上海房地產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的稅費(fèi)和土地出讓金相當(dāng)于同期上海地方財(cái)政收入的35%左右。

“2008年又是土地出讓收入納入地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的年，開發(fā)商沒錢拿地，較敏感的當(dāng)數(shù)地方政府?！庇嗄掀秸f。

在全國土地市場全面遇冷的情況下，上海土地市場亦無法獨(dú)善其身。從蘇寧環(huán)球退還“全國單價(jià)地王”，到普陀長風(fēng)7C北塊黯然流標(biāo)，“地王”風(fēng)行、揮錢如土的2007年一去不返。

據(jù)易居研究院統(tǒng)計(jì)，截至2008年11月，2008年上海住宅土地供應(yīng)總量約為建筑面積277.8萬平方米，而較終成交僅為170.6萬平方米，流標(biāo)比例達(dá)38%。而在所有政府公開出讓的地塊當(dāng)中，流標(biāo)率亦高達(dá)20%，底價(jià)成交地塊的比例接近60%。

伴隨土地出讓面積銳減的還有土地價(jià)格陡然下挫。據(jù)易居研究院統(tǒng)計(jì)，2008年上海土地出讓均價(jià)跌至123萬元/畝，較2007年的253萬元/畝相去較遠(yuǎn)。其中，經(jīng)營性用地均價(jià)也只有387萬元/畝，較2007年的690萬元/畝下跌了近44%。

“上海土地財(cái)政收入主要用于兩個(gè)方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施及市政配套的建設(shè)，二是市區(qū)內(nèi)動(dòng)拆遷等舊區(qū)改造項(xiàng)目。恰逢2008、2009兩年為世博會(huì)配套建設(shè)的關(guān)鍵階段，上海市各項(xiàng)資金勢(shì)必更加吃緊?！币晃簧虾Ｊ性?guī)劃局官員對(duì)記者說。

而按照現(xiàn)行政策，土地招拍掛收入的10%~15%必須用于保障房建設(shè)。就在2008年上海土地財(cái)政大幅萎縮之時(shí)，上海又大規(guī)模重啟了經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。

“建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房不僅有建設(shè)費(fèi)用支出，土地的劃撥亦是巨大的隱性成本?！鄙虾Ｊ心硡^(qū)房地局住房保障部門官員表示，2008年上海計(jì)劃修建經(jīng)濟(jì)適用房400萬平方米，假設(shè)以平均容積率2.5計(jì)算則需要用地2400畝，“上海因此一年減少土地出讓收入達(dá)36億元”。

頻頻祭出救市新政

土地財(cái)政的命脈所在，令地方政府面對(duì)住宅成交下滑和土地頻頻流拍而坐立難安。

2008年11月上旬，上海房地局頭次推出“土地預(yù)公告制”，即在工業(yè)用地出讓前發(fā)布“擬掛牌出讓地塊預(yù)公告”。方方地產(chǎn)咨詢機(jī)構(gòu)地產(chǎn)咨詢部經(jīng)理趙豫川指出，該制度類似勾地制度，關(guān)鍵在于開拍前能夠與開發(fā)商達(dá)成良好溝通，使得開發(fā)商有足夠時(shí)間進(jìn)行前期調(diào)研，從而在程度上避免流拍。

不到一個(gè)月后，較新修改的《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》公布，規(guī)定從2009年1月1日起，上海取消土地使用金的征收。此前上海土地使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)是按出讓地塊的面積計(jì)算，每年每平方米1元。這在北孚地產(chǎn)研究所副所長劉光東看來，是“刺激開發(fā)商拿地的一個(gè)信號(hào)”。

然而，縱使新政頻出，短期內(nèi)亦很難改善流拍不斷的現(xiàn)狀。“大多數(shù)開發(fā)商都在忙于賣房回款，即便手中有余力也會(huì)以觀望為主，拿地的意向很低?！碧璺慨a(chǎn)工作室分析師何凌飛預(yù)計(jì)，上海土地市場在2009年上半年會(huì)更加慘淡。

趙豫川則認(rèn)為，在土地財(cái)政壓力的持續(xù)作用下，上海市政府可能會(huì)相應(yīng)調(diào)整土地出讓的計(jì)劃與思路。一方面適當(dāng)減少供應(yīng)，并調(diào)整土地出讓結(jié)構(gòu)，比如優(yōu)先供應(yīng)市場前景較好的商業(yè)地塊；另一方面則可能采取更為靈活的出讓制度，如寬限出讓金支付的方式，或?qū)ⅰ巴恋仡A(yù)公告制”推廣至經(jīng)營性用地等。

在余南平看來，當(dāng)前各地方政府在土地財(cái)政方面的窘境，根本癥結(jié)在于現(xiàn)行土地出讓制度的種種弊端。他表示，目前國土資源部正在研究改革土地有償使用方式和土地收益分配使用辦法，或許可以解決地方政府過度依賴土地收入的現(xiàn)狀。

“當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)低迷的大勢(shì)只會(huì)讓地方土地財(cái)政壓力愈發(fā)嚴(yán)重?！焙瘟栾w指出，上海還肩負(fù)著世博會(huì)配套設(shè)施及保障房建設(shè)的雙重?fù)?dān)子，這可能會(huì)刺激當(dāng)?shù)卣雠_(tái)更多的救市政策，例如購房入戶、購房退稅等，“也可能會(huì)給上海更大的政策自主空間”。

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