誕生：結(jié)束城鄉(xiāng)土地分管的局面

記者：1986年頒布的《土地管理法》，堪稱我國(guó)土地管理法制化進(jìn)程中的一座歷史豐碑。那么，當(dāng)年這部法律是在什么背景下出臺(tái)的，有哪些重要意義?

魏莉華：1986年6月25日頒布的《土地管理法》，是新中國(guó)成立以來部全面規(guī)范土地管理和土地利用的法律。這部法律是在上世紀(jì)80年代初期國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、各項(xiàng)建設(shè)占用土地大量增加、亂占濫用耕地現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的背景下出臺(tái)的。

1985年發(fā)生的亂占濫用耕地的高潮，引起黨、國(guó)務(wù)院的高度關(guān)注。 1986年3月，黨、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占濫用耕地的通知》，提出要“建立和完善土地管理法規(guī)”，“抓緊制定《中華人民共和國(guó)土地法》”。此后，土地法起草和審批的步伐加快。1986年4月，農(nóng)業(yè)部上報(bào)《中華人民共和國(guó)土地法》，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過后提請(qǐng)第六屆全國(guó)人大常委會(huì)審議。 1986年6月25日，全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過了這部法律?？紤]到這部法律主要是加強(qiáng)土地管理、解決亂占濫用土地問題，對(duì)于國(guó)土規(guī)劃、國(guó)土整治、國(guó)土開發(fā)等問題，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，尚未作出規(guī)定，因此更名為《中華人民共和國(guó)土地管理祛》，并于6月25日公布，1987年1月1日起施行。

《土地管理法》的頒布，結(jié)束了長(zhǎng)期以來土地管理無法可依的局面，使我國(guó)的土地管理實(shí)現(xiàn)了由過去建設(shè)部門管理城市土地、農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)村土地的多頭分散管理向成立國(guó)家土地管理機(jī)構(gòu)，以法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技手段對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行集中統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變。為保障《土地管理法》確立的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理制度的落實(shí)，1986年組建了國(guó)家土地管理局，作為國(guó)務(wù)院直屬局，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)土地實(shí)行統(tǒng)一管理。隨后，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方土地管理機(jī)構(gòu)也相繼建立，土地管理隊(duì)伍不斷壯大。

次修正：土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)

記者：1988年《土地管理法》進(jìn)行了修正，為何這部法律頒布僅兩年就要修正，其核心問題是什么?

魏莉華：1988年《土地管理法》修正的核心，是適應(yīng)土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的要求，為土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)掃清法律障礙。

《土地管理法》頒布實(shí)施后，在遏制亂占濫用土地、依法統(tǒng)一管理土地中發(fā)揮了重要作用。但是，《土地管理法》確立的無償、無期限的劃撥使用土地制度，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，越來越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的要求。

鑒于土地使用制度改革是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和土地管理事業(yè)發(fā)展的需要，按照馬克思主義地租理論和國(guó)外土地管理的經(jīng)驗(yàn)，原國(guó)家土地管理局于1987年率先在深圳試行土地使用權(quán)有償出讓制度。之后經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州等6個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市成為我國(guó)土地有償使用制度改革的試點(diǎn)城市。

在試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1988年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)次會(huì)議通過了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十四條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、購(gòu)賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、購(gòu)賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”?！稇椃ㄐ拚浮凡粌H刪去了不得出租土地的規(guī)定，而且明確了土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

1988年12月29日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》。這次修改主要解決土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的問題，修改的主要內(nèi)容是將原來?xiàng)l款“任何單位和個(gè)人不得侵占、購(gòu)賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的規(guī)定，修改為“任何單位和個(gè)人不得侵占、購(gòu)賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，同時(shí)增加兩款，規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”，“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，國(guó)有土地有償使用的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。此外，修改后的《土地管理法》還明確了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。

1988年《土地管理法》修改，為中國(guó)土地使用制度改革掃清了法律障礙，成功實(shí)現(xiàn)了土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的法律創(chuàng)新。以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度創(chuàng)新為契機(jī)，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，森林、林木、林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度相繼建立?？梢哉f《土地管理法》的修改為中國(guó)自然資源法律制度安排出了自然資源市場(chǎng)供給的制度路徑，極大地推動(dòng)了中國(guó)自然資源立法法律制度創(chuàng)新的步伐。

次修訂：確立了土地用途管制制度

記者：1998年次修訂《土地管理法》，這次修訂在立法層面對(duì)土地管理制度作出哪些重大改革?

魏莉華：上世紀(jì)90年代后期，隨著改革的深化、形勢(shì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)耕地保護(hù)再次面臨十分嚴(yán)峻的形勢(shì)，耕地面積銳減，加之耕地質(zhì)量差且后備資源不足，人地矛盾日趨尖銳。1988年修改的《土地管理法》已經(jīng)明顯不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的需要。

黨、國(guó)務(wù)院經(jīng)過反復(fù)研究和深入分析，于1997年4月15日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下改革和完善土地管理制度的一系列重大決策，包括：土地管理要以保證耕地總量只能增加，不能減少為主要目標(biāo)；要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，以土地用途管制制度代替分級(jí)限額審批制度；要調(diào)整土地收益分配辦法；土地管理權(quán)力應(yīng)適當(dāng)集中；要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察等。還決定，要在凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地一年的時(shí)間里，完成《土地管理法》的修訂工作。

1997年5月，原國(guó)家土地管理局成立了《土地管理法》修改小組，于1997年 8月18日形成了《土地管理法》(修訂草案)上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先后兩次對(duì)《土地管理法》(修訂草案)進(jìn)行了審議。1998年1月21日，國(guó)務(wù)院將修改后的《土地管理法》(修訂草案)上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議，1998年8月26日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《土地管理法》(修訂草案)，并于1999年1月1日起開始實(shí)施。

1998年修訂的《土地管理法》，在總結(jié)過去土地管理改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)以分級(jí)限額審批為主要內(nèi)容的土地管理制度進(jìn)行了根本性的變革，確立了新型的土地用途管制的法律制度，規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。同時(shí)，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)土地管理改革作了方向性規(guī)定：對(duì)過去已證明成功的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)上升為法律；對(duì)過去法律中阻礙改革的條款，進(jìn)行了修改；對(duì)已在實(shí)踐中初顯生機(jī)、有待發(fā)展完善的做法作了原則性規(guī)定，為下一步深化改革留下廣闊的法律空間；對(duì)世界上通行的成功做法，予以大膽地吸收借鑒。

1998年修訂的《土地管理法》，從諸多方面開創(chuàng)了我國(guó)自然資源立法的先河，成為我國(guó)自然資源立法的典范。它是部提交全民討論的自然資源法律；它是部經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議通過的自然資源法律；它是部從法律上確立土地基本國(guó)策的自然資源法律；它是部按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則在立法思想、基本原則和主要內(nèi)容等方面，對(duì)原法進(jìn)行全面修訂的自然資源法律；它是部將改革決策與立法決策相結(jié)合、用立法推動(dòng)改革的自然資源法律；它是部法與實(shí)施條例同步實(shí)施的自然資源法律。

第三次修正：區(qū)分征收和征用

記者：2004年《土地管理法》的第三次修正，涉及廣大人民群眾日益關(guān)注的征地問題。這次修正對(duì)哪些法律條款進(jìn)行了修改?

魏莉華：這次修正的核心是區(qū)分征收和征用。

1998年修訂的《土地管理法》，針對(duì)土地征用中存在的突出問題，已經(jīng)對(duì)土地征用制度進(jìn)行了修改和完善，包括上收了征地的審批權(quán)限，提高了征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加了征地批準(zhǔn)后“兩公告一登記”制度，加強(qiáng)了對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用使用情況的監(jiān)督檢查等。但是，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及征地問題的土地信訪數(shù)量不斷攀升，因征地補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出，社會(huì)各界對(duì)改革和完善征地制度的呼聲十分強(qiáng)烈。

2004年3月14日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)次會(huì)議通過了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！稇椃ā愤@一條款的修正，不僅將原來的土地征用區(qū)分為土地征收或者征用，而且從《憲法》層面上強(qiáng)調(diào)無論征收或者征用都要給予補(bǔ)償，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)公民合法權(quán)益的保障。

為適應(yīng)《憲法修正案》，2004年8月 28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》，對(duì)《土地管理法》的部分條款進(jìn)行了第三次修正，主要是將總則條第四款的“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時(shí)，將《土地管理法》中的“土地征用”全部修改為“土地征收”。

在實(shí)踐中：顯示強(qiáng)大的生命力

記者：《土地管理法》從頒布實(shí)施到三次修改都與我國(guó)改革開放的進(jìn)程息息相關(guān)，并在實(shí)踐中不斷探索、創(chuàng)新和完善。在我國(guó)土地管理法制化進(jìn)程中，這部法律都發(fā)揮了哪些重要作用?

魏莉華：20多年來，黨、國(guó)務(wù)院關(guān)于土地管理的一系列重大決策，《憲法》關(guān)于土地制度的創(chuàng)新，各級(jí)國(guó)土資源管理部門在土地管理實(shí)踐中取得的新經(jīng)驗(yàn)和新認(rèn)識(shí)，促使《土地管理法》隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善。而《土地管理法》的每一次改革與創(chuàng)新，都推進(jìn)了我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變遷，成為拉動(dòng)我國(guó)自然資源法律制度創(chuàng)新的重要?jiǎng)臃?。在各?jí)國(guó)土資源管理部門

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