“總體來(lái)看，這次新修改的土地管理法把農(nóng)村三塊地改革的成功經(jīng)驗(yàn)全部吸收到土地管理法，在農(nóng)村土地管理方面做出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定?！?/p>

　　土地管理法修改，塵埃落定。

　　8月26日上午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂閉幕。會(huì)議以163票贊成、1票反對(duì)、3票棄權(quán)，表決通過(guò)了關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。

　　此次修改被認(rèn)為在土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革方面均有所突破。在土地征收方面，此次修改 明確界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地補(bǔ)償制度；在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，本次修改清除了入市的法律障礙，明確了入市的條件和程序，并明確了使用者再轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；在宅基地方面，下放了宅基地的審批權(quán)、增加了戶(hù)有所居的規(guī)定，并鼓勵(lì)宅基地有條件流轉(zhuǎn)。

　　“總體來(lái)看，這次新修改的土地管理法把農(nóng)村三塊地改革的成功經(jīng)驗(yàn)全部吸收到土地管理法，在農(nóng)村土地管理方面做出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定。”在會(huì)后的新聞發(fā)布會(huì)上，自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華如此表示。

　　完善征地制度改革

　　此前，土地管理法已經(jīng)做了兩輪審議。2018年12月23日，土地管理法修正案草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行 次審議，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

　　2019年6月25日進(jìn)行的第二次審議中，相對(duì)于一審稿，二審稿的修改重心放在了進(jìn)一步完善征地情形及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市細(xì)則上，提出建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，但呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權(quán)分置’經(jīng)驗(yàn)”的詳細(xì)改動(dòng)并未出現(xiàn)。

　　而此次三審修改 終通過(guò)，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，修正案要求進(jìn)一步收緊為公共利益需要征地的條件和程序、進(jìn)一步完善征地程序，增加對(duì)補(bǔ)償方案組織聽(tīng)證，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和宅基地用地，提出為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村居住條件，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和宅基地用地，并充分利用閑置宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。

　　其中，在征地制度改革方面，作為原國(guó)土資源部上一次醞釀土地管理法修改的主要內(nèi)容，在這一次的修改三次審議過(guò)程中也不斷細(xì)化。

　　據(jù)魏莉華介紹，征地制度改革涵蓋三方面內(nèi)容。 ， 對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用列舉的方式，因軍事外交，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情況確需要征地的可以依法實(shí)施征收。

　　第二，土地管理法 明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。這一規(guī)定改變過(guò)去以土地征收的原用途來(lái)確定土地補(bǔ)償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來(lái)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的做法，以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法。另外在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)，這樣就從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個(gè)更加完善的保障體系。

　　第三，完善土地征收程序，原來(lái)的批后公告改為了批前公告，主要是使被征地農(nóng)民在整個(gè)過(guò)程中有更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。

　　另外，此次土地管理法將“基本農(nóng)田”的表述改為“ 基本農(nóng)田”，在第35條明確規(guī)定 基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途，要求 基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。

　　有土地學(xué)者告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，這一改動(dòng)突出了對(duì)基本農(nóng)田 保護(hù)的概念，反映出我國(guó)堅(jiān)持 嚴(yán)格耕地保護(hù)制度不變的一貫態(tài)度并沒(méi)有變化。

　　宅基地改革仍需落地

　　作為征地制度的“一體兩面”，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是這次土地管理法修改 的亮點(diǎn)。

　　在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，魏莉華表示，這次新修改的土地管理法破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。新法刪除了原來(lái)土地管理法第43條，任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國(guó)有土地的規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過(guò)出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。

　　這被認(rèn)為是把實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，上升到法律層面的做法。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，這一變動(dòng)讓已經(jīng)付諸實(shí)踐的土地流轉(zhuǎn)方式具備了合法性：“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)踐中是一直在操作的，比如廣東省幾年之前就有這樣的做法。在實(shí)踐過(guò)程中，這種做法也基本上是沒(méi)有阻力的，這次就是法律上的追認(rèn)，從經(jīng)驗(yàn)層面上升到了法律層面。”

　　集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)造成多大影響？

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶表示，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，首先入市的土地要符合規(guī)劃，規(guī)劃必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。第二個(gè)，入市必須要經(jīng)過(guò)依法登記。第三個(gè)，它在每年的土地利用年度計(jì)劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來(lái)規(guī)劃的用途來(lái)使用土地。因此從這幾個(gè)方面來(lái)講，它不會(huì)對(duì)我們的土地市場(chǎng)造成沖擊。

　　在宅基地方面，本次修改在原來(lái)一戶(hù)一宅的基礎(chǔ)上增加了戶(hù)有所居的規(guī)定，同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。

　　不過(guò)，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，對(duì)于宅基地制度改革的原則性規(guī)定，或許也為土地管理法下一步修改預(yù)留了想象空間。

　　有委員在三審過(guò)程中就提出，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅的規(guī)定，屬于政策性的表述，過(guò)于原則，過(guò)于彈性，不太符合“管理法”的特點(diǎn)和要求?！肮芾矸ā币泄芾淼拇胧⒐芾淼氖侄?，這樣籠統(tǒng)的規(guī)定在實(shí)踐中也比較難以實(shí)現(xiàn)修改法律所要達(dá)到的目的。

　　該委員建議，按照問(wèn)題導(dǎo)向要求，盡量將這種政策性的表述上升為法律表述，盡量將提倡性的規(guī)定變?yōu)榇_定性的規(guī)定，盡量將柔性的規(guī)定變?yōu)閯傂缘囊?guī)定，以更進(jìn)一步地體現(xiàn)“管理法”的特點(diǎn)，增加法律的可操作性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。當(dāng)然，這僅靠憲法和法律委來(lái)修改是不行的，因?yàn)檫@不是文字表述的問(wèn)題，是實(shí)質(zhì)性的管理措施、管理手段、管理方法的問(wèn)題，建議主管部門(mén)進(jìn)一步研究相關(guān)措施，盡量規(guī)定得相對(duì)具體一些，體現(xiàn)法律的權(quán)威性。如果這次來(lái)不及研究，同意先通過(guò)實(shí)施，在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，下次修改時(shí)加以完善。

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