我國(guó)對(duì)農(nóng)用土地與建設(shè)用地實(shí)行的“二元管理體制”，形成了城鄉(xiāng)隔離的“二元土地市場(chǎng)”，導(dǎo)致兩類土地轉(zhuǎn)換之間存在巨大的租金空間，使一些地方濫占土地現(xiàn)象屢禁不止。

　　“二元土地市場(chǎng)”的形成

　　隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的加快，建設(shè)用地的不當(dāng)擴(kuò)張近年來(lái)也日益嚴(yán)重，大量農(nóng)田耕地被低效率地占用，一些地方存在新一輪的“圈地”，引起社

會(huì)廣泛關(guān)注。

土地既是人類生存的環(huán)境空間，也是重要的生產(chǎn)資料。既具有自然特性也具有經(jīng)濟(jì)特性。因此現(xiàn)代社會(huì)中政府都對(duì)土地配置進(jìn)行了廣泛

的干預(yù)。我國(guó)政府也對(duì)土地的使用和配置進(jìn)行了嚴(yán)格的管理，但與大多數(shù)國(guó)家政府對(duì)土地干預(yù)方式不同的是，我國(guó)政府對(duì)土地使用和配置的管

理和干預(yù)是建立在土地資源城鄉(xiāng)“二元”分割的管理基礎(chǔ)之上的。

　　一方面，城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，不可以流動(dòng)、轉(zhuǎn)讓，但除了部分政府撥劃土地之外，城鎮(zhèn)土地的使用權(quán)則可以通過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)讓

和租售，形成城鎮(zhèn)土地使用權(quán)市場(chǎng)；另一方面，農(nóng)村農(nóng)用土地所有權(quán)則屬于農(nóng)村集體組織，國(guó)家規(guī)定農(nóng)村集體范圍內(nèi)的農(nóng)民都享有對(duì)農(nóng)村土地

的承包權(quán)，同時(shí)國(guó)家也鼓勵(lì)土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，從而形成農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。按照國(guó)家土地法的規(guī)定，農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間是

不可以自由轉(zhuǎn)化的，城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)市場(chǎng)與農(nóng)村的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)是分割的。兩類土地之間的轉(zhuǎn)化需要經(jīng)過(guò)政府土地管理部門的審批。

　　這種城鄉(xiāng)“二元”分割土地管理制度的形成，一方面是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是歷史上形成的；另一方面也有現(xiàn)實(shí)的考量。其一，保持農(nóng)村土

地集體所有是對(duì)農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障的考量。我國(guó)是世界上人口較多的國(guó)家，在農(nóng)村地區(qū)存在著大量的剩余勞動(dòng)力，作為較重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資

料，農(nóng)村土地的集體所有在一定意義上隱含著對(duì)農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)和基本生活權(quán)利的保障，國(guó)家希望通過(guò)農(nóng)村土地的集體所有、農(nóng)戶承包來(lái)緩解農(nóng)

村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的壓力和減輕貧困農(nóng)民基本生活保障的壓力。其二，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)“二元”管理也是國(guó)家糧食或農(nóng)業(yè)安全的需要。我國(guó)屬于

人口稠密的國(guó)家，可利用的土地、特別是可耕地少，人均耕地面積大大低于世界平均水平，為了保證國(guó)家糧食安全，也必須要保護(hù)可耕地面積。

　　
“二元土地市場(chǎng)”利益級(jí)差

　　城鄉(xiāng)分割的“二元土地市場(chǎng)”，形成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)用土地之間巨大的利益級(jí)差，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部?！岸恋厥袌?chǎng)”的利

益級(jí)差表現(xiàn)在如下方面：

　?。ㄒ唬┩恋禺a(chǎn)出價(jià)值級(jí)差。農(nóng)用土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在使用價(jià)值方面存在明顯的差別。農(nóng)用土地的價(jià)值除了為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供空間外，更

具有直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，土地的肥力是決定農(nóng)用土地產(chǎn)出的關(guān)鍵；而城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般不能夠發(fā)揮直接的生產(chǎn)功能，位置是決定土地價(jià)

值的關(guān)鍵。

　　盡管在土地上的投資都能增加土地的價(jià)值，但農(nóng)用土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地，投資增值的方式和過(guò)程是不同的。農(nóng)用土地上的肥力投資只能改

善土地本身的肥力價(jià)值；而建設(shè)用地的投資則具有強(qiáng)烈的外部效應(yīng)，由于工商業(yè)強(qiáng)烈的聚集效應(yīng)，周圍土地上工商業(yè)建設(shè)投資的增加，會(huì)大大

提升所在土地地塊的價(jià)值，所在地塊的投資也會(huì)大大提升周圍土地地塊的價(jià)值。

　?。ǘ┩恋厣鐣?huì)功能負(fù)擔(dān)級(jí)差。土地不僅具有工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，還承擔(dān)著一系列的社會(huì)功能。在我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)中，城鎮(zhèn)建設(shè)用

地與農(nóng)村農(nóng)用土地承擔(dān)著不同的社會(huì)功能。根據(jù)土地管理法，建設(shè)用地所承擔(dān)的社會(huì)功能就是保障城鎮(zhèn)工商業(yè)的繁榮和城鎮(zhèn)居民生活和居??；

而農(nóng)用地承擔(dān)著兩項(xiàng)重要的社會(huì)功能，即保障農(nóng)村居民基本生活、就業(yè)權(quán)利與國(guó)家農(nóng)業(yè)安全。在當(dāng)前城鄉(xiāng)差別較大的情況下，很顯然兩類土地

所擔(dān)負(fù)的社會(huì)功能也存在較大的級(jí)差。農(nóng)村土地承擔(dān)了更多具有外部性的社會(huì)功能，正是因?yàn)檗r(nóng)用地對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的粘附作用，才不至于

對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)造成更大壓力，也正是農(nóng)村穩(wěn)定廉價(jià)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售才保證了城鎮(zhèn)人口農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)不受威脅。

　?。ㄈ┩恋囟愘M(fèi)負(fù)擔(dān)級(jí)差。在農(nóng)村地區(qū)，由于無(wú)法對(duì)農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的實(shí)際產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)估，所以農(nóng)業(yè)稅的征收多以農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的土地面積作

為標(biāo)準(zhǔn)，并且加以固定，這就使得農(nóng)業(yè)稅成為實(shí)際上的農(nóng)用土地稅；而在農(nóng)村地區(qū)，由于勞動(dòng)力過(guò)剩，土地對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)極其微小甚至

表現(xiàn)為負(fù)，所以對(duì)農(nóng)用地哪怕是很輕微的稅收征繳也意味著極高的稅收負(fù)擔(dān)。

　　而對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言，土地上的產(chǎn)出是全部工商業(yè)活動(dòng)，根據(jù)我國(guó)稅收制度，工商業(yè)活動(dòng)所交納的增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等稅種的計(jì)

稅方式都是按照產(chǎn)出或收入而不是按照土地使用面積進(jìn)行的。所以這些稅收都與土地面積的使用無(wú)關(guān)。真正因?yàn)橥恋厥褂枚?fù)擔(dān)的，只有四種

類型的稅費(fèi)：土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和國(guó)有土地有償使用收入。而這四種稅的征收比率很低，而且更為重要的是，建設(shè)用地稅

費(fèi)屬于地方稅種，地方政府總傾向于執(zhí)行更低的土地稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。所以，從稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較，可以很清晰地看出，兩類土地所承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不合

理，農(nóng)用地比城鎮(zhèn)建設(shè)用地承擔(dān)了過(guò)高的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

　　（四）土地利益分享級(jí)差。盡管土地管理法規(guī)定，城鎮(zhèn)用地的所有權(quán)屬于國(guó)家，農(nóng)用地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，但是土地利益的分享并沒(méi)

有與所有權(quán)的形式保持一致。

從土地負(fù)擔(dān)角度看，農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)吸納和對(duì)糧食產(chǎn)出安全的貢獻(xiàn)都是針對(duì)國(guó)家總體利益的，不會(huì)或很少對(duì)農(nóng)村集體或地

方城鎮(zhèn)構(gòu)成影響；但從稅費(fèi)收入分享的角度看，盡管國(guó)家是城鎮(zhèn)土地的所有者，但是全部與建設(shè)用地有關(guān)的稅收都屬于地方稅種，由地方支

配，建設(shè)用地帶來(lái)的土地上工商業(yè)繁榮的利益也是屬于地方城鎮(zhèn)的。在以GDP作為衡量地方官員政績(jī)的考核機(jī)制下，農(nóng)用土地的使用很顯然對(duì)

地方利益是一種負(fù)擔(dān)，而建設(shè)用地的使用對(duì)地方利益則是一種提升。

　　
批轉(zhuǎn)租金與土地流失

　　農(nóng)用土地承擔(dān)了過(guò)高的社會(huì)功能和稅收負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)用土地使用中的內(nèi)部成本大大高于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

　　城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用的內(nèi)部收益高于農(nóng)用土地的使用，這意味著農(nóng)業(yè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化有利可圖，因?yàn)閲?guó)家對(duì)建設(shè)用地與農(nóng)用地實(shí)

行二元管理方式，那么土地在兩種管理體制之間的轉(zhuǎn)換就形成了一個(gè)巨大的租金空間。

　　在我國(guó)的土地審批制度中，土地轉(zhuǎn)換審批管理權(quán)力是分散的。

　　根據(jù)土地管理法第44條、第45條，只有涉及省級(jí)和高端的大型建設(shè)項(xiàng)目中農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用才由國(guó)務(wù)院審批，其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)用均可由各級(jí)

地方政府審批。土地轉(zhuǎn)換租金空間的設(shè)置是保證全國(guó)就業(yè)市場(chǎng)穩(wěn)定與農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)安全的需要。但是土地轉(zhuǎn)換租金的控制權(quán)卻屬于和地方共

同享有，地方享有更大的租金控制權(quán)。各級(jí)地方政府代表的都是各級(jí)地方利益，這導(dǎo)致了各級(jí)地方政府在追求地方發(fā)展的過(guò)程中，都愿意擴(kuò)大

農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。更為嚴(yán)重的是，一些掌握土地審批權(quán)的官員，也盡可能地利用土地轉(zhuǎn)化的審批從地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)手中撈取腐敗收

入。

　　
結(jié)論與對(duì)策

　　根據(jù)上文的分析，可以得出以下結(jié)論：1、屢禁不止的“圈地”源于國(guó)家對(duì)農(nóng)用土地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化過(guò)程中利益不一致的管理體制。2、

國(guó)家為了維持就業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定與農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的安全，對(duì)農(nóng)用土地與建設(shè)用地實(shí)行了二元管理體制，從而形成了分割的二元土地市場(chǎng)，由于兩類

土地之間產(chǎn)出的級(jí)差、社會(huì)功能負(fù)擔(dān)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的級(jí)差，導(dǎo)致了農(nóng)用土地對(duì)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的巨大租金空間。3、由于土地批租權(quán)的下放，作為

控租人的地方利益或個(gè)人利益與設(shè)租人的國(guó)家利益不一致，激勵(lì)著作為控租人的地方政府和官員擴(kuò)大兩類土地之間的轉(zhuǎn)化，從而損害了國(guó)家利

益。

　　由此建議：1、改革農(nóng)村土地集體所有制，全國(guó)國(guó)土范圍內(nèi)，無(wú)論建設(shè)用地還是農(nóng)用地統(tǒng)一為國(guó)家所有；改革土地使用轉(zhuǎn)換的行政審批制

度，國(guó)家利用經(jīng)濟(jì)手段——土地使用稅調(diào)節(jié)各類土地的使用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。2、鑒于農(nóng)用地承擔(dān)了過(guò)高的社會(huì)功能負(fù)

擔(dān)，國(guó)家應(yīng)該盡快取消針對(duì)農(nóng)用土地征收的農(nóng)業(yè)稅，或者以人頭或?qū)嶋H產(chǎn)出代替土地面積作為農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，減輕農(nóng)用土地的實(shí)際稅費(fèi)負(fù)

擔(dān)。3、鑒于城鎮(zhèn)建設(shè)用地具有更高的產(chǎn)出價(jià)值，國(guó)家應(yīng)大力提高建設(shè)用地使用的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制建設(shè)設(shè)施對(duì)土地使用稅費(fèi)的減免。4、

合并現(xiàn)有的全部四種建設(shè)用地稅費(fèi)，征收統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用稅，統(tǒng)一后的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用稅劃歸國(guó)家稅種，由各地國(guó)稅局統(tǒng)一征收，

這樣既有利于土地稅負(fù)的公平，也加大了土地占而不用或低效率使用的成本，也有利于土地使用權(quán)的流動(dòng)，有利于對(duì)“圈地”進(jìn)行遏制。

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