因地制宜，將區(qū)域土地規(guī)劃為三大主體功能區(qū)，讓“地盡其值”；在此基礎(chǔ)上，啟動全區(qū)域公園化戰(zhàn)略，確保土地永續(xù)“升值”。廣東增城市探索科學(xué)發(fā)展路徑的步，始于土地。

這場被譽(yù)為“土地價值新革命”的試驗歷時五年多實踐取得顯著成果，引起各界關(guān)注。

6月底，由新華社廣東分社、博鰲亞洲論壇秘書處共同主辦的科學(xué)發(fā)展南方論壇在增城召開；7月，由中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所主辦的全國縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展理論研討會再次選址增城。官方和民間機(jī)構(gòu)罕見地密集注目增城。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，增城進(jìn)行的種種變革對其他地區(qū)科學(xué)發(fā)展具有重要參考價值。

兩大戰(zhàn)略催動土地價值革命

有平原，也有山地；有處于廣深經(jīng)濟(jì)走廊的，也有毗鄰粵北山區(qū)的廣袤鄉(xiāng)村，作為廣州轄下一個縣級市，增城1616平方公里的地理概貌幾乎就是我國和廣東省的一個縮影。

根據(jù)這一資源稟賦和各鎮(zhèn)街區(qū)位優(yōu)勢，2003年，增城啟動主體功能區(qū)戰(zhàn)略重新布局新一輪發(fā)展。明確將九個鎮(zhèn)街劃分為“南中北”三大主體功能區(qū)：南部，位于廣州、東莞、深圳黃金走廊上，發(fā)展工業(yè)優(yōu)勢突出，定位為先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)；中部，城區(qū)所在地，生活設(shè)施齊全，定位為國際化生活與文化產(chǎn)業(yè)區(qū)；北部，自然風(fēng)光秀麗，定位為限制工業(yè)開發(fā)的都市農(nóng)業(yè)與生態(tài)旅游區(qū)。

為什么提出這樣的戰(zhàn)略構(gòu)想？增城市委書記朱澤君解釋，一個地區(qū)科學(xué)發(fā)展，關(guān)鍵是能否真正認(rèn)識到腳下土地的價值所在。地不分南北，都有其價值，但如果盲目規(guī)劃，搞不了工業(yè)的地方硬要上，就浪費(fèi)和掩蓋了土地的本來價值。因地制宜，土地才能真正發(fā)揮價值；真正認(rèn)識到土地的應(yīng)有價值，才能真正找到與其相宜的科學(xué)發(fā)展方式。

這個聽似簡單的土地價值辯證法在現(xiàn)實中遭違背的情形并不鮮見。與全國許多市縣一樣，過去多年，增城也走的是“一窩蜂”、小而全的發(fā)展方式，各鎮(zhèn)村搞工業(yè)，“村村點火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”，全市共建有數(shù)百家小水泥廠、小漂染廠和采石場。工業(yè)效益并不好，而且造成生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，備受外界責(zé)難。

增城曾多次組織召開尋找發(fā)展?jié)摿?wù)虛會，如何改寫增城經(jīng)濟(jì)圖譜成為主題。決策層重新辨認(rèn)區(qū)域國土的價值，為增城謀劃轉(zhuǎn)身。

“功能區(qū)建設(shè)是一場土地價值革命。通過規(guī)劃建設(shè)主體功能區(qū)實踐科學(xué)發(fā)展觀，在全國尚無先例。”中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所所長劉福剛告訴記者。

但增城并沒有就此停止探索。主體功能區(qū)建設(shè)的實質(zhì)是讓區(qū)域國土“盡其所值”，能不能確保區(qū)域國土永續(xù)“升值”，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展呢？決策層的目光瞄向更遠(yuǎn)的未來。

在建設(shè)功能區(qū)基礎(chǔ)上，增城又在全市范圍內(nèi)實施全區(qū)域公園化戰(zhàn)略，開始進(jìn)行更深層的土地價值變革。內(nèi)容簡括為：“四性原則”即凈化、綠化、人性化、藝術(shù)化；“四原保護(hù)”即保護(hù)原生態(tài)、原產(chǎn)權(quán)、原居民、原民俗；“四邊綠化”即綠化山邊、水邊、路邊和村邊；“五園變化”即田園、家園、果園、校園、工業(yè)園變公園，從而形成“全區(qū)域生態(tài)大公園”。

朱澤君認(rèn)為，公園化戰(zhàn)略不是僅僅搞幾個公園，其本質(zhì)是“”，強(qiáng)調(diào)人類社會繁榮發(fā)展應(yīng)同自然界物種繁衍進(jìn)化協(xié)調(diào)進(jìn)行，人類向自然索取的同時要發(fā)揮能動性反哺自然，用公園的理念和標(biāo)準(zhǔn)“規(guī)劃建設(shè)”自然，這是人類對自然的再優(yōu)化。大自然再優(yōu)化后，必然也回饋人類，推動生產(chǎn)生活方式變革和人的現(xiàn)代化；催生新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)熱點，提升區(qū)域持續(xù)發(fā)展后勁。

“增城全區(qū)域公園化戰(zhàn)略找到科學(xué)發(fā)展的長效路徑，具有現(xiàn)實和深遠(yuǎn)意義?！睆V東省委黨?，F(xiàn)代化戰(zhàn)略研究所所長段華明這樣評價。

“制度調(diào)控”引導(dǎo)干部推進(jìn)科學(xué)發(fā)展

決策層調(diào)轉(zhuǎn)航向，但從既有的發(fā)展路徑中真正轉(zhuǎn)身，何其之難？

由新發(fā)展戰(zhàn)略引發(fā)的“困惑”問題迅即躍上臺面。北部三鎮(zhèn)800多平方公里禁止發(fā)展工業(yè)，造成較大財政缺口，生態(tài)如何保護(hù)，稅收怎么辦，干部怎樣考核……

“哪一個問題解決不好，都將可能導(dǎo)致戰(zhàn)略破局?！痹龀鞘虚L葉牛平說。

但這些現(xiàn)實問題恰恰也成為增城一系列制度創(chuàng)新的突破口。

增城創(chuàng)新建立生態(tài)發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制。一是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。從2003年開始，每年從南部工業(yè)鎮(zhèn)稅收超收返還額中提取10%給北部農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，每個鎮(zhèn)年補(bǔ)貼不少于300萬元，2006年這一數(shù)字增加到1000萬元，2008年給北部鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付達(dá)到4520萬元；二是設(shè)立北部專項發(fā)展資金。從2006年開始，市財政每年拿出3000萬元反哺北部鎮(zhèn)；三是對發(fā)展生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，逐年提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，今年達(dá)到每畝21元；四是北部鎮(zhèn)稅收市級留成部分全部返還。

這被視作一箭雙雕之舉：南部工業(yè)區(qū)反哺北部生態(tài)區(qū)，保障了北部干群安心做好生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村發(fā)展等工作；北部生態(tài)良好也使南部發(fā)展環(huán)境更具競爭力。

GDP增長指標(biāo)是以往衡量官員政績的惟一標(biāo)準(zhǔn)。新發(fā)展戰(zhàn)略下，如果沿用這種考評辦法，那么限制開發(fā)地區(qū)的干部永遠(yuǎn)只能處在考評末位。組織部門感到，這不公平，而且將導(dǎo)致干部推動科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在動力不足，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長的沖動再起。

為此，增城創(chuàng)新建立一套“雙考核”考評標(biāo)準(zhǔn)。套指標(biāo)為“鎮(zhèn)街全面工作”，體現(xiàn)“好”字，更多注重民生和生態(tài)建設(shè)指標(biāo)；套指標(biāo)為“鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”，體現(xiàn)“快”字，按功能區(qū)區(qū)別考評，南部考核先進(jìn)制造業(yè)、發(fā)展工業(yè)同時對環(huán)境的保護(hù)等；中部考核文化產(chǎn)業(yè)、城市管理等；北部考核生態(tài)旅游和都市農(nóng)業(yè)，不考核工業(yè)。

“因地制宜分類考核，GDP不再是惟一指揮棒，即使是基礎(chǔ)相對較薄弱的北部鎮(zhèn)，干得好也能脫穎而出。”增城市委組織部長冼銀崧說，干部對這樣考核都沒有話說，從而充分調(diào)動和發(fā)揮了干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。

增城還根據(jù)功能區(qū)定位側(cè)重配備干部。在南、中部鎮(zhèn)街班子中，配備經(jīng)濟(jì)管理、工商管理和城市規(guī)劃等專業(yè)干部55名，占干部人數(shù)的61.8%；在北部鎮(zhèn)班子中，配備旅游、農(nóng)學(xué)類專業(yè)干部12名，占干部人數(shù)的30%。

組織部門對干部的培訓(xùn)也是“因材施教”。例如，組織北部干部赴成都培訓(xùn)“農(nóng)家樂”，引導(dǎo)干部組織農(nóng)民發(fā)展“農(nóng)家樂”、鄉(xiāng)村游等產(chǎn)業(yè)；而南部干部則赴江浙等地學(xué)習(xí)城區(qū)建設(shè)管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等?！案刹繋е蝿?wù)去，回來要寫考察報告，并要用到實處?！痹龀鞘形M織部干部科科長范永新說。

土地“活”了 產(chǎn)生科學(xué)發(fā)展化學(xué)效應(yīng)

土地還是這片土地，但一旦其應(yīng)有價值被充分發(fā)揮，就將增城上一條科學(xué)發(fā)展軌道。人類反哺自然，工業(yè)反哺生態(tài)，生態(tài)反哺工業(yè)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，增城處處顯現(xiàn)土地“活”了之后的生命力。

漫步增城，仿佛置身一幅生動優(yōu)美的風(fēng)景畫。山鄉(xiāng)、田塘綠色遍布，山頭變成森林公園，村莊社區(qū)公園化，間配景觀林。這是優(yōu)化區(qū)域國土生態(tài)的結(jié)果。去年增城投入植樹綠化資金就有一億多元，全市宜林地綠化率已達(dá)97.4%，森林覆蓋率52.9%，人均綠地面積15.8平方米。

南部實行產(chǎn)業(yè)組團(tuán)集聚方式發(fā)展生態(tài)型工業(yè)，組團(tuán)之間建設(shè)綠色生態(tài)隔離帶，保留田園風(fēng)光；集聚區(qū)內(nèi)按園林化設(shè)計，使發(fā)展環(huán)境更具競爭力，短短幾年，就培育出汽車、摩托車、牛仔休閑服三大支柱產(chǎn)業(yè)；區(qū)內(nèi)億元企業(yè)2000年僅七家，去年猛增至100多家。中部大力發(fā)展國際化會議休閑和文化產(chǎn)業(yè)，生活安居環(huán)境不斷優(yōu)化。北部受益于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，成功打造白水寨省級風(fēng)景名勝區(qū)，建設(shè)了小樓人家、正果湖心島等一批生態(tài)旅游項目，旅游承載能力顯著增強(qiáng)，近幾年，每年僅旅游收入就超過3000萬元，已初步具備造血功能。

2007年，增城全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值410億元，財政總收入77.22億元，分別為2000年三倍和10倍，連續(xù)六年“領(lǐng)跑”廣東67縣(市)；人均GDP6878美元，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。

經(jīng)濟(jì)和生態(tài)上去了，農(nóng)民有沒有享受到改革發(fā)展成果呢？

巷口村農(nóng)民有許多撂荒地，增城引進(jìn)廣州本田項目在此建生產(chǎn)基地，向農(nóng)民征用1500畝土地，并預(yù)留400畝返償給農(nóng)民。14天就和農(nóng)民談妥，沒有一戶移不動。預(yù)留地農(nóng)民可自由支配，目前僅出租收益就有近千萬元，每個農(nóng)民年均能分到數(shù)千元。

“這得益于市里創(chuàng)立的‘城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展基金’，即抽出優(yōu)質(zhì)企業(yè)稅收地方留成的一部分，補(bǔ)償‘失地’農(nóng)民，讓他們獲得長期分紅，與農(nóng)民建成利益共同體。此辦法一出，農(nóng)民心甘情愿出讓土地，征地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整兩大難題發(fā)生革命性突破，既能獲得工業(yè)化需要的土地，又讓農(nóng)民享受到土地的收益?！痹龀鞘形貢L何鎏輝說。

在北部白水寨景區(qū)開發(fā)前，周邊農(nóng)民以種田為主業(yè)，住泥房，十分貧窮，聽說政府要開發(fā)景區(qū)，主動出讓2000多畝土地。開發(fā)景區(qū)和修建酒店，讓2000多農(nóng)民成了工人，實現(xiàn)了“在自家門前就業(yè)”。

生態(tài)旅游使農(nóng)業(yè)自身潛力也得到挖掘，農(nóng)民“舉業(yè)鄉(xiāng)土”，農(nóng)產(chǎn)品附加值大大提升，變成暢銷旅游商品，脫貧致富找到長效機(jī)制。小樓鎮(zhèn)引導(dǎo)農(nóng)民種名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品“增城菜心”，建設(shè)都市農(nóng)業(yè)基地，年產(chǎn)值三億多元，成了農(nóng)民增收的“黃金產(chǎn)業(yè)”。

2007年，增城農(nóng)民人均純收入達(dá)到6624元；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由2000年的33.98%上升為56.85%；工資性收入由2000年的1507元增加到3959元。增城的城鄉(xiāng)差距正在縮小。

農(nóng)民的腰包地鼓起來，政府順勢推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。北部山區(qū)上九陂村村委會主任溫仲優(yōu)告訴記者：市鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，村里泥磚房被一棟棟樓房代替，還配建了休閑亭、綠化道、垃圾統(tǒng)一回收點，“過上跟城里人一樣的生活”。村民的生活觀念和方式也在變，扔垃圾、亂潑臟水的現(xiàn)象沒有了。

“土地價值革命使農(nóng)民敲開了現(xiàn)代化大門，在這一潮流中，農(nóng)民生產(chǎn)生存方式實現(xiàn)改變，現(xiàn)代文明意識也開始覺醒?！比~牛平說。

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