30年的風雨歷程，見證了土地執(zhí)法的屢屢艱辛；30年的浩然正氣，也結下了土地執(zhí)法的累累碩果。30年的土地執(zhí)法，共同演奏了一曲“三合一”的華采樂章……

一貫追求，不斷創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察工作思路

創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家發(fā)展的不竭動力。土地執(zhí)法監(jiān)察工作正是在這樣的理念下，走過了不平凡的歷程。

改革開放初期，土地執(zhí)法尚處在弱小、分散、幾乎無章可循的狀態(tài)。自1986年成立國家土地管理局以來，確立了集中優(yōu)勢力量，并以同年頒布的《土地管理法》為契機，全面啟動土地執(zhí)法方面的政策、法規(guī)和相關制度建設，為加強和規(guī)范土地執(zhí)法工作奠定了堅實的基礎。經(jīng)過努力，專司土地執(zhí)法工作的法規(guī)、政策、文件及管理制度已達幾十項之多，基本形成了比較完善的國土資源執(zhí)法監(jiān)察制度體系。

1998年國土資源部成立后，面對土地違法量大面廣，隱蔽性強，執(zhí)法成本高，社會資源浪費嚴重的違法特點，提出了“預防為主、預防和查處相結合”的執(zhí)法監(jiān)察工作新思路。通過系統(tǒng)實施動態(tài)巡查責任制，將預防土地違法全面納入執(zhí)法監(jiān)察工作。據(jù)統(tǒng)計， 2000年-2002年，全國縣級國土資源部門開展動態(tài)巡查的達1452個，占85％。三年中通過動態(tài)巡查，平均每年發(fā)現(xiàn)土地違法行為60792起，占年平均發(fā)現(xiàn)土地違法行為總數(shù)的70％；制止土地違法行為 46535起，占動態(tài)巡查中發(fā)現(xiàn)的77％；平均每年挽回經(jīng)濟損失近7億元。

隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展和動態(tài)巡查責任制的逐步落實，管理相對人的違法行為已大大減少，取而代之的是地方政府及其所屬部門的行政行為違法，特別是與非法批地有關的違法行為時有發(fā)生。面對這一挑戰(zhàn)，土地執(zhí)法部門依然秉承創(chuàng)新的思路，一改以往“圍追堵截”的習慣方式，通過集中開展創(chuàng)建土地執(zhí)法模范縣活動，將部門行為變成政府行為，使地方政府的積極性轉移到自覺遵守土地管理法律法規(guī)、重視和支持國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作上來。為此，在作出表彰全國土地執(zhí)法模范縣(市、區(qū))決定的基礎上，全面深入開展了執(zhí)法模范縣創(chuàng)建活動，著力提高執(zhí)法模范縣的“含金量”，采取各種獎勵措施，增強創(chuàng)建活動的吸引力。

土地違法“處理難”，也是土地執(zhí)法的“老大難”問題。全國土地市場治理整頓期間，在對以往案件查處工作認真總結和反思的基礎上，創(chuàng)造性地提出了公開調查、公開處罰、公開追究、公開曝光的“四公開”查處方法，將案件查處工作置于社會輿論和廣大群眾的監(jiān)督之下，既加大了土地執(zhí)法監(jiān)察的自身工作壓力，也有效地抵御了案件查處中來自方方面面的干擾，不留退路，切實把案件查處落到了實處。公開查處違法案件，是國土資源部組建以來違法案件查處方法上的一次重要創(chuàng)新和突破，也開創(chuàng)了案件查處工作的新局面。

“鐵路警察，各管一段”一度是人們對行政管理內部缺乏有效溝通與協(xié)作的一句經(jīng)典流行語。為改變這種局面，國土資源部在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中提出，承擔土地規(guī)劃、計劃、審批和管理的各業(yè)務部門，必須明確認識自身的職責，守住道防線，以保證執(zhí)法監(jiān)察對少量“漏網(wǎng)之魚”實施集中、有效打擊。具體方法是，一方面通過建立和完善會審制度，督促參加會審的機構和單位，對涉及案件查處相關事項的內容負責；另一方面是以執(zhí)法監(jiān)察例會制度，及時通報執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性、普遍性問題，主動爭取各方面支持，形成合力。

進入21世紀，土地違法又呈現(xiàn)出新的特點。一是宗地違法面積大，二是波動性大。為此，在土地執(zhí)法監(jiān)督檢查工作中，有針對性地采取了集中整治措施。自 2003年起，先后開展了土地市場治理整頓、專項行動和土地執(zhí)法百日行動等聲勢浩大的專項攻堅活動。集中解決了開發(fā)區(qū)數(shù)量、規(guī)模和拖欠農民征地補償款問題，有力地促進了地方政府依法依規(guī)批地用地意識的提高，擴大了耕地保護和土地執(zhí)法監(jiān)管的社會影響，明顯遏制了土地違規(guī)違法高發(fā)態(tài)勢。在土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍得到極大鍛練的同時，還形成了抓制度建設、抓基層建設、抓深層次問題研究等構建長效機制的理念。

一條主線，嚴肅查處土地違法違規(guī)行為

土地執(zhí)法監(jiān)察涉及面廣，頭緒多。抓主要矛盾，突出以嚴肅查處土地違法違規(guī)案件作為，始終是執(zhí)法監(jiān)察工作的一條主線。

1986年，頭次以文件提出了加強土地管理、制止亂占耕地的要求。對清理出來的違法占地問題，要按照國家有關法規(guī)嚴肅處理，該罰款的罰款，該沒收的沒收，該判刑的判刑。為加強對土地違法行為的查處，1998年修訂的《土地管理法》，將原《土地管理法》規(guī)定的“縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內的土地的統(tǒng)一管理工作”，修改為“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查”，使國土資源部的執(zhí)法監(jiān)察機構也有權代表本部門直接查處土地違法行為，從而在法律上提高了查處土地違法案件的行政規(guī)格，強化了查處土地違法案件職能。

為加大對土地違法案件的查處力度，規(guī)范查處行為，1989年以來先后出臺了《土地違法案件處理暫行辦法》、《關于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》、《較高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》、《國土資源部查處國土資源違法案件立案范圍》、《國土資源違法案件會審制度》和《國土資源部直接查處違法案件內部工作程序》等諸多制度性規(guī)定。為了強化地方政府對土地管理秩序的專業(yè)責任，2008年全面修訂的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，特別突出了嚴格實行問責制，規(guī)定“對本行政區(qū)域內發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴重后果的，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，應當追究有關地方人民政府負責人的專業(yè)責任”。所有這些，在為嚴肅和規(guī)范查處土地違法行為提供制度依據(jù)的同時，也促進了土地執(zhí)法監(jiān)察法律法規(guī)體系的建設和完善。

依法行政是現(xiàn)代行政執(zhí)法的基本要求，執(zhí)法重在掌握證據(jù)。如果說修改法律、制定措施，為加大土地執(zhí)法力度提供了制度依據(jù)的話，那么，自1999年開始的衛(wèi)片執(zhí)法檢查，則為嚴肅查處土地違法行為，提供了強有力的技術支撐。被人們稱之為“天眼”的衛(wèi)星遙感照片，不僅能夠發(fā)現(xiàn)土地違法，而且能夠據(jù)此對違法實事、面積大小、所在位置作出準確判斷。不僅如此，通過十年來衛(wèi)片執(zhí)法檢查，也為及時確定查處土地違法案件的提供了許多有價值的信息。比如，在不同階段，衛(wèi)片所顯示的違法突出問題，有時是違反土地利用總體規(guī)劃比較嚴重，有時是工程、基礎設施項目違法用地比較突出，而有的時候則是農村集體土地出租用于非農業(yè)建設的情況更為明顯。

為了進一步加大對土地違法案件的查處力度，自 2003年起，在土地市場治理整頓、專項行動和百日行動中，通過新聞媒體，分批公開了57起土地違法案件及查處結果。影響之廣，震動之大，。

近幾年來，國土資源部切實加大了對查處土地違法行為的督辦力度。一是嚴格審查交辦案件的處理情況。對于交由地方調查處理的案件，不僅要看是否符合程序、是否處理了，還要對上報的處理結果進行審查。如2007年一次性交辦各地查處的幾十起案件，上報的處理意見就有約1／4未通過審核。二是嚴肅落實處理結果。由監(jiān)察部和國土資源部共同發(fā)函，提出專門要求，對經(jīng)審查通過的案件，處理意見必須由省級監(jiān)察機關和國土資源部門負責督促落實。三是對處理不當?shù)募皶r進行糾正。在得知省級有關部門就土地違法案件作出處理后，凡發(fā)現(xiàn)存在對責任人處理不當?shù)模鞔_提出具體糾正意見，并限期上報糾正結果。自國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作有專項統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，全國各級國土資源部門共立案查處土地違法行為1036770件，涉及土地面積451146公頃，其中耕地208605公頃；對違法責任人給予行政處分4528人、黨紀處分7094人、刑事處罰1695人，其中涉及省部級專業(yè)干部2人、地市級專業(yè)干部35人、縣處級專業(yè)干部283人。

一個保證，切實加強執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設

建設一支政治堅定、公正清廉，紀律嚴明、業(yè)務精通、作風優(yōu)良的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，是創(chuàng)新土地執(zhí)法監(jiān)察工作，依法查處土地違法案件的有力保證。國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍的發(fā)展有其自身的規(guī)律和特點，與國家經(jīng)濟發(fā)展對國土資源需求的變化，與政府關于國土資源管理政策的安排和調整，與國土資源違法違規(guī)狀況及趨勢、走向，有著密切的關系，并伴隨著國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從弱到強的發(fā)展過程。

起步階段：1978年至1985年，改革開放初期，與土地執(zhí)法監(jiān)察有關的人員、編制及其隸屬關系，基本保持原有的狀態(tài)和格局。主要特點表現(xiàn)為，一方面執(zhí)法力量在總量上十分薄弱，另一方面又分散于農業(yè)、建設等相關部門。與后續(xù)的發(fā)展壯大相比較，改革開放初期的土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設尚處在起步階段。

發(fā)展階段：1986年至1997年，即原國家土地管理局成立至國土資源部組建之前的階段。主要背景，一是《土地管理法》頒布并實施；二是各級政府普遍成立了專門的土地行政主管部門；三是以11號文件為標志，在全國范圍內開展了大規(guī)模土地清查。經(jīng)過十年多的發(fā)展，土地行政主管部門基本形成了自上而下的執(zhí)法監(jiān)察體系。主要特點：一是1986年起，各級土地行政主管部門開始陸續(xù)設立土地監(jiān)察機構，或者專業(yè)隊伍，實現(xiàn)了有專門的執(zhí)法監(jiān)察隊伍和專職人員從事土地監(jiān)察零的突破，具有開創(chuàng)意義。二是組建后的土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍，在規(guī)?？偭俊C構設置、管理體制等方面，相對比較穩(wěn)定，變化不大。三是省級土地行政主管部門普諞設立了土地執(zhí)法監(jiān)察機構，但成立執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊伍的，為數(shù)不多。四是多數(shù)市(地)、縣(市)土地行政主管部門，成立了土地執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊

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