發(fā)改委對外經(jīng)濟研究所所長張燕生解讀新"外商投資目錄"：中國正在創(chuàng)新性"利用"外資

經(jīng)國務院批準，10月31日，國家發(fā)改委和商務部發(fā)布第57號令，全文公布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄(2007年修訂)》(下稱"新《目錄》")，自2007年12月1日起施行，2004年發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄(2004年修訂)》(下稱"舊《目錄》")同時廢止。

新《目錄》的出臺以及內容上相對舊《目錄》的調整，由于其影響力的廣泛性和重要性，引起了各方關注。

"目前我國面臨節(jié)能減排的壓力比較大，尤其是第十一個五年規(guī)劃在節(jié)能減排方面有明確的指標，'十一五'期間單位GDP能耗需降低20%；二氧化硫排放總量比'十五'末要減少10%，這是必須完成的約束性指標，實在太硬性了。因此，外商投資目錄主要圍繞這'兩高一資'方面進行了調整。"11月13日，國家發(fā)改委對外經(jīng)濟研究所所長張燕生接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時，對新《目錄》作出了詳細闡釋。

"兩高一資"被限制

《中國經(jīng)濟周刊》：新《目錄》和舊《目錄》的不同是什么？

張燕生：的不同點是對外商投資企業(yè)在"兩高一資"（指高污染、高能耗和資源性）行業(yè)有了明確的規(guī)定，限制或禁止高污染、高能耗、消耗資源性外資項目準入，而對于能夠緩解我國"兩高一資"發(fā)展的，比如發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)、可再生能源和生態(tài)環(huán)境保護等方面，新《目錄》都明確鼓勵。

目前看，我國的節(jié)能減排任務非常艱巨。我們研究發(fā)現(xiàn)，來中國投資的外商投資企業(yè)對能源的利用效率，相對于內資比較高，但是在能源消耗的規(guī)模擴大方面，仍是一個增量；也就是說，外資一方面優(yōu)化了我國的能源利用效率，另一方面也確實擴大了能源的消耗規(guī)模，廢水、廢氣的排放比較高，增加了中國環(huán)境容量的負擔。所以，國家的導向是要限制。

《中國經(jīng)濟周刊》：新《目錄》在促進產(chǎn)業(yè)結構升級方面也有一些新規(guī)定，在目前有何特殊意義？

張燕生：強調產(chǎn)業(yè)結構升級是客觀形勢發(fā)展的需要。新《目錄》在制造業(yè)領域，進一步鼓勵外商投資我國高新技術產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、新材料制造等產(chǎn)業(yè)。服務業(yè)領域，新《目錄》在全面落實我國入世承諾的同時，積極穩(wěn)妥擴大開放，增加"承接服務外包"、"現(xiàn)代物流"等鼓勵類內容，并減少原限制類和禁止類條目。

服務外包、現(xiàn)代物流，是新的生產(chǎn)型服務和生態(tài)型服務的重要環(huán)節(jié)，是全球服務業(yè)體系中重要的一部分，中國作為全球的重要基地，沒有現(xiàn)代物流，很難想象制造業(yè)能夠轉型升級。

同時，對一些國內已掌握成熟技術、具備較強生產(chǎn)能力的傳統(tǒng)制造業(yè)，非但不再鼓勵外商投資，還有所限制，明確《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》限制類條目適用于外商投資項目。這個導向非常清楚。

我們研究發(fā)現(xiàn)，外資擁有的發(fā)明專利數(shù)高于內資企業(yè)，研究生以上學歷的人才儲備也高于內資企業(yè)，但是外資平均的研發(fā)強度卻低于內資企業(yè)，也就是說，外資尤其跨國公司在全球的生產(chǎn)體系中，其實是把技術活動比如研發(fā)、創(chuàng)新主要配置在國內，把一些資本密集型行業(yè)主要配置在我國周邊地區(qū)，把一些勞動密集型工序和環(huán)節(jié)配置在中國，這樣雖然對我國的一些服務和零售領域會帶來一些進步，但是對我國制造企業(yè)的技術提升效果，低于我們的預期。所以，新《目錄》在鼓勵創(chuàng)新、結構升級等方面，有了更加明確的規(guī)定。

《中國經(jīng)濟周刊》：新《目錄》調整了單純鼓勵出口的導向政策，其內在原因是什么？

張燕生：長期以來，我國的外商指導目錄很大程度上還是鼓勵出口導向的。外資分為兩類：一類是成本驅動，一類是市場驅動。成本驅動的外資，是在利用中國的低成本勞動力、低成本的土地和低標準的環(huán)境，在中國完成低成本的勞動密集型部分的加工組裝，然后再返銷到歐美市場，對成本驅動型的外資，過去在政策上一直比較鼓勵；市場驅動型的外資，主要是內銷，過去的政策也是比較鼓勵的，但是目前我國的貿易順差實在太大，從今年的1-10月份，我國的貿易順差是2124億美金，去年全年才2326億美金，貿易順差增長基本是以60%以上的增長率在增長。

我們不能跟我國縮減貿易順差的政策相悖，不能一方面要縮減貿易順差，一方面卻拼命地鼓勵出口導向的外商投資企業(yè)進入，這樣政策就會產(chǎn)生扭曲和矛盾。因此，新《目錄》調整了單純鼓勵出口的導向政策。

區(qū)域投資和國家安全也有明確規(guī)定

《中國經(jīng)濟周刊》 ：配合西部大開發(fā)、中部崛起、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面，新《目錄》都有哪些新規(guī)定？

張燕生：新《目錄》還是鼓勵外商投資企業(yè)到中西部，鼓勵外商投資企業(yè)能夠到東北地區(qū)，振興東北老工業(yè)基地，包括下一步重新修訂《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)指導目錄》，都會貫徹這個指導思想。實際上，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展是目前很需要重視的問題，無論十七大報告，還是科學發(fā)展觀的提出，都體現(xiàn)出了區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。

現(xiàn)在，東部發(fā)展很快，中西部如何發(fā)展，尤其外商投資企業(yè)要在中西部地區(qū)開放，需要更進一步的措施。目前外資90%左右都在東部地區(qū)，成本驅動性的外資怎么能夠進入中西部，這是一個非常嚴峻的挑戰(zhàn)；即使是引入了現(xiàn)代物流的外商投資企業(yè)，即使生產(chǎn)型、服務流通方面有很大改善，但畢竟中西部地區(qū)比東部地區(qū)有著明顯的區(qū)位劣勢，要吸引市場驅動外資，是一個非常嚴峻的挑戰(zhàn)。

落實科學發(fā)展觀，創(chuàng)新利用外資的方式，優(yōu)化利用外資的結構，不只是一個口號。尤其是像西南、西北，這些地區(qū)下一步怎么能夠創(chuàng)新利用外資的方式、優(yōu)化利用外資的結構，這是非常需要破題的。到現(xiàn)在為止，這方面依然沒有破題。所以，新《目錄》在這方面有了明確的導向。

《中國經(jīng)濟周刊》：新《目錄》在維護國家經(jīng)濟安全方面也有一些新規(guī)定，包括在房地產(chǎn)等領域對外資有了一些限制，為何如此規(guī)定？

張燕生：較近一系列政策法規(guī)包括《反壟斷法》、《外國投資者并購境內企業(yè)暫行規(guī)定》等都是在國家經(jīng)濟安全方面做出了一系列規(guī)定，這并不是說我們不歡迎外資，也并不是說我們利用國家安全的理由對外資進行限制；維護國家經(jīng)濟安全核心就是有法可依，從法律和政策的體系中，要建立起哪些領域和行業(yè)會涉及到國家安全，哪些不會涉及到國家安全；什么是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，什么是非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；哪些屬于敏感性領域，哪些不屬于敏感領域等，都應該有明確的法律和政策規(guī)定，這樣，外商投資企業(yè)才能夠做到有法可依，有明確透明的規(guī)則可遵循，這非常重要。

印度在這方面就有明確的規(guī)定：在印度，外商投資企業(yè)不能夠進入零售業(yè)。你可以認為這項規(guī)定不合理，但是不管合理與否，印度是從本國國情出發(fā)的，因為印度要保護本國零售業(yè)的就業(yè)；美國也有對并購安全性的審查。所以，各個國家的國內法在本國需要的時候，應該有明確的法規(guī)，這也是我國健全法制和進一步擴大對外開放中間一個非常重要的進步。(王紅茹)

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