《房屋登記辦法》(下稱《辦法》)已經(jīng)頒布并將于2008年7月1日起施行，現(xiàn)結(jié)合《辦法》“總則”和“一般規(guī)定”兩章的內(nèi)容，就房屋登記中的一些基礎(chǔ)性內(nèi)容加以介紹和探討。

一、制定《辦法》的意義

《辦法》的制定，具有重要意義：

，貫徹和落實(shí)《物權(quán)法》，規(guī)范登記行為?！段餀?quán)法》采物權(quán)法定原則，對各種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的類型、內(nèi)容進(jìn)行了全面規(guī)定，從而明確了能夠登記的權(quán)利；其對小區(qū)內(nèi)各種房屋的歸屬進(jìn)行了比較明確的規(guī)定，從而為登記的內(nèi)容以及權(quán)利人的確定奠定了基礎(chǔ)。尤其是《物權(quán)法》專節(jié)對不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)、效力、管轄、登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)、不動(dòng)產(chǎn)登記簿和權(quán)屬證書的性質(zhì)等作出了詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)定了預(yù)告登記、更正登記、異議登記等新的登記類型，確立了登記機(jī)關(guān)對登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任，這些都對實(shí)踐中登記行為的具體操作提出了很高要求。但是《物權(quán)法》的上述規(guī)定相對比較原趴在房地產(chǎn)登記實(shí)踐中難以直接適用，這就可能使登記機(jī)構(gòu)無所適從。

在《物權(quán)法》確立的不動(dòng)產(chǎn)登記制度框架下，按照砌權(quán)渤的立法精神，《辦法》對房屋登記的各項(xiàng)具體內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定。這樣，不僅便于登記人員把握登記業(yè)務(wù)、提高依法行政的水平，也避免了登記人員享有過大的自由裁量權(quán)，從而給當(dāng)事人和登記機(jī)關(guān)避免了不必要的麻煩。

，統(tǒng)一城鄉(xiāng)房屋登記制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)?！掇k法》次將集體土地范圍內(nèi)的房屋納入了房屋登記的范圍，并對其基本的登記程序、審查要件等內(nèi)容進(jìn)行了比較全面的規(guī)定。在農(nóng)房登記中，《辦法》在具體考慮我國農(nóng)村房屋的實(shí)際情況進(jìn)行特別規(guī)定的同時(shí)，堅(jiān)持了房屋登記的基本程序和基本原則，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)農(nóng)村房屋登記制度的基本統(tǒng)—。尤其是《辦法》依循《物權(quán)法》的原則和精神，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房抵押、農(nóng)村房屋設(shè)定地役權(quán)、預(yù)告登記等進(jìn)行了明確規(guī)定，高度尊重了農(nóng)民對其房屋依法處分的權(quán)利。這對于明晰農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、維護(hù)農(nóng)民切身利益具有重要意義。

第三，基本構(gòu)建了科學(xué)、完備的登記制度體系，為統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記法的制定積累了重要經(jīng)驗(yàn)。從《辦法》的制定過程來看，其注重對實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的調(diào)研、充分尊重專家意見，實(shí)現(xiàn)了開門立法。從《辦法》的具體內(nèi)容來看，其依據(jù)《物權(quán)法》的原則和相關(guān)規(guī)定，對登記程序、登記機(jī)構(gòu)的審查原則、予以登記的情形、房屋所有權(quán)登記和他項(xiàng)權(quán)利登記、預(yù)告登記、異議登記和更正登記等內(nèi)容都進(jìn)行了比較全面、具體、富有可操作性的規(guī)定，基本構(gòu)建了科學(xué)、完備的登記制度體系。在具體制度設(shè)計(jì)上，《辦法》不僅吸收了比較法上以及地方法規(guī)中的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也對實(shí)踐中各地的具體情況予以了充分考慮。因此，《辦法》的出臺(tái)及其實(shí)施，將為未來不動(dòng)產(chǎn)登記法的頒行積累重要的經(jīng)驗(yàn)。

二、登記行為的性質(zhì)

對登記行為性質(zhì)的重新界定，是《辦法》的突出亮點(diǎn)之一。關(guān)于登記行為的性質(zhì)，法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界存在爭議，主要有如下幾種不同的觀點(diǎn)：一是行政確權(quán)說?！冻鞘蟹课輽?quán)屬登記辦法》第三條明確規(guī)定房屋權(quán)屬登記是登記機(jī)構(gòu)“依法確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為”，這就意味著登記實(shí)際是一種行政確權(quán)行為，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)實(shí)際上包括兩個(gè)行為，個(gè)是當(dāng)事人之間的購賣合同即民事行為，個(gè)則是登記機(jī)關(guān)的行政確權(quán)。這就是說，登記機(jī)關(guān)要對民事行為的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查，從而確認(rèn)權(quán)利的真實(shí)性、合法性。因此，物權(quán)變動(dòng)的效力來自于行政機(jī)關(guān)的賦予。審判實(shí)務(wù)中，各地法院也多持此種見解，認(rèn)為登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對登記簿記載的權(quán)利的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。二是行政許可說。此說認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)質(zhì)上是行政許可行為。該說一度為《行政許可法》(草案)所采納。但是在正式頒布的法律中，刪去了將登記作為行政許可方式的規(guī)定。三是民事行為說。在《物權(quán)法》起草過程中，有人認(rèn)為，登記的效力在于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)或者對抗，都屬于民事上的效果。故而登記行為本質(zhì)上屬于民事行為而非行政行為。

我們認(rèn)為，頭先，登記并非行政許可。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府是有限政府，政府的管制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在特定的涉及公共利益的領(lǐng)域當(dāng)中。正因?yàn)榇?，《行政許可法》才以第12條和第13條分別從正面和反面對可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定。對于房屋登記來說，其主要是當(dāng)事人對其房屋權(quán)利進(jìn)行購賣、抵押等處分行為的結(jié)果，既不涉及公共利益、公共安全，也不涉及國有或者公共資源的配置。此外，一般的房屋權(quán)利設(shè)定和轉(zhuǎn)移也無需進(jìn)行市場準(zhǔn)入限制，無需也不可能規(guī)定特定資質(zhì)。因此，將不動(dòng)產(chǎn)登記認(rèn)定為行政許可，既沒有法律依據(jù)，也無法理基礎(chǔ)。

其次，登記行為也不能認(rèn)為是行政確權(quán)。行政確權(quán)就意味著登記機(jī)構(gòu)必須保證登記內(nèi)容的真實(shí)合法，一旦登記錯(cuò)誤就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。問題在于，一方面，行政確權(quán)以登記機(jī)構(gòu)享有確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的權(quán)限為前提，這種權(quán)力應(yīng)是通過法律授權(quán)而享有的。依據(jù)《物權(quán)法》32條，物權(quán)的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)通過法院或仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行，顯然其并未授予登記機(jī)構(gòu)確認(rèn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的權(quán)力。另一方面，行政確權(quán)必然涉及對合同效力的審查，因?yàn)樵诜课葙徺u或者設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利的合同被宣告無效或者被撤銷的情況下，依據(jù)該合同完成的房屋登記顯然構(gòu)成了錯(cuò)誤登記。反過來說，只要完成房屋登記，就必須保證合同是合法有效的。但《合同法》127條只是授予了“工商行政管理部門和其他有關(guān)行政主管部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對利用合同危害國家利益、社會(huì)公共利益的違法行為，負(fù)責(zé)監(jiān)督處理”的權(quán)力。換言之，只有在法院或者仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)合同無效之后，行政機(jī)關(guān)方可監(jiān)督處理，行政機(jī)關(guān)無權(quán)確認(rèn)合同效力。在此情況下，登記機(jī)構(gòu)的確權(quán)無從談起。此外，從我們對登記機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成的調(diào)研也可以看到，其很難達(dá)到《法官法》、《仲裁法》對法官和仲裁員所要求的業(yè)務(wù)水平，因此無法勝任確權(quán)的要求。據(jù)此，將登記界定為行政確權(quán)，既缺乏法律上的依據(jù)，在實(shí)踐中也不具備相應(yīng)的實(shí)施條件。

《辦法》較終將登記界定為“登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在登記簿上予以記載的行為。”這就是說：

，《辦法》明確了登記行為的主體是登記機(jī)構(gòu)，肯定了登記行為的本質(zhì)是行政行為?！段餀?quán)法》第 10條明確規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理”。這就授予了登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記行為的權(quán)力，只有在得到這種授權(quán)的情況下，登記機(jī)構(gòu)的登記行為才能發(fā)生公示公信效力。而其他行政機(jī)關(guān)沒有得到這種授權(quán)，自然無權(quán)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

《物權(quán)法》第13條明確禁止登記機(jī)構(gòu)超出登記職責(zé)范圍的行為，也正是由登記行為作為行政行為的本質(zhì)所決定的。按照依法行政的要求，對于行政機(jī)關(guān)而言，法無授權(quán)即為禁止。因此，登記機(jī)構(gòu)的行為必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依照法律規(guī)定的程序宋進(jìn)行，如果逾越了法定權(quán)限或者違反了法定程序，其行為就應(yīng)當(dāng)被宣告無效或者被撤銷；造成損害的就要承擔(dān)國家賠償責(zé)任。對于違法或者不當(dāng)?shù)牡怯浶袨椋?dāng)事人可以通過行政訴訟、行政復(fù)議以及國家賠償來獲得救濟(jì)。

，登記在性質(zhì)上是行政確認(rèn)行為。這與此前的行政確權(quán)是不同的，登記機(jī)構(gòu)確認(rèn)的并不是權(quán)利的合法性、真實(shí)性，而是申請人是否按照《辦法》的要求提交了申請材料，且這些材料是否符合《辦法》規(guī)定的予以登記的標(biāo)準(zhǔn)。登記機(jī)構(gòu)對申請材料的審查和判斷，應(yīng)當(dāng)按照這一內(nèi)容來進(jìn)行。

第三，登記機(jī)構(gòu)完成行政確認(rèn)的后果，是按照申請人的申請將房屋所有權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利或者其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)(如異議、預(yù)告等)記載于登記簿。完成記載后，依法發(fā)生物權(quán)變動(dòng)或者對抗善意第三人的效力。

對登記行為性質(zhì)的界定，是構(gòu)建登記制度的基礎(chǔ)。據(jù)此，明確了房屋登記的各項(xiàng)基本原則，并在此基礎(chǔ)上完成了各項(xiàng)具體登記類型、登記程序的設(shè)計(jì)。

三、房屋登記的基本原則

在對登記性質(zhì)進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，《辦法》對登記的一般程序進(jìn)行了規(guī)定。從這些規(guī)定來看，《辦法》確定了以下房屋登記的基本原則：

1．依申請登記原則

依申請登記是《辦法》確立的房屋登記的基本原則。所謂依申請登記原則，也稱為自愿登記原則，一方面是指是否申請房屋登記，完全聽?wèi){當(dāng)事人的意思。另一方面，登記行為原則上是一個(gè)依申請的行政行為，在法律沒有特別規(guī)定的情況下，登記機(jī)構(gòu)不得依職權(quán)徑行辦理登記。

依申請?jiān)瓌t是登記作為行政確認(rèn)行為的自然推論。在過去的登記理論中，登記作為行政確權(quán)被視為行政機(jī)關(guān)的管理手段，在有些行政規(guī)章以及地方性法規(guī)中，都明確要求當(dāng)事人在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)合同生效后或者物權(quán)實(shí)際變動(dòng)后的特定期限內(nèi)申請不動(dòng)產(chǎn)登記，否則可能受到相應(yīng)的處罰。而且，各地規(guī)定了大量的登記機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行登記的行為，如有些地方規(guī)定，對無主房屋登記機(jī)關(guān)可主動(dòng)地將之登記為國有房屋；再如，登記機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)登記錯(cuò)誤可依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行修改。這種做法在實(shí)踐中增加了當(dāng)事人的交易成本，對交易安全也有很大影響。如前所述，登記并非行政確權(quán)，因此登記之所以能夠發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，并非是行政機(jī)關(guān)確權(quán)的結(jié)果，而只能來自于當(dāng)事人變動(dòng)物權(quán)的意思。這就需要通過當(dāng)事人的申請，將其變動(dòng)物權(quán)的意思表達(dá)于登記機(jī)構(gòu)，通過登記機(jī)構(gòu)對相關(guān)要件確認(rèn)之后，完成登記產(chǎn)生公示效果。

依申請?jiān)瓌t也是《物權(quán)法》確認(rèn)的登記行為基本原則。《物權(quán)法》明確將登記作為物權(quán)公示的手段，尤其是第15條明確規(guī)定了合同生效和物權(quán)變動(dòng)的區(qū)分原則依據(jù)該條，登記只是物權(quán)變動(dòng)的依據(jù)，是否登記并不影響合同效力。第9條則強(qiáng)調(diào)在法律沒有規(guī)定的情況下，登記原則上是物權(quán)變動(dòng)的生效要件。從這兩條看，如果當(dāng)事人之間就物權(quán)變動(dòng)達(dá)成一個(gè)合同，其進(jìn)行了登記則發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效果，如果不登記，在當(dāng)事人之間也是有拘束力的?？梢姡蓻]有要求當(dāng)事人必須辦理登記，是否登記完全由當(dāng)事人自行決定。在《物權(quán)法》的其他條款中也暗含了這一原則，如第Z8條至第31條對非基于法律行為的物權(quán)變動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定，在這些情形下，登記只

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