在征地制度、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相繼有望在2013年啟動(dòng)改革之后，作為土地制度改革的“又一堡壘”——宅基地制度改革終于有所突破。國土資源部有望在本年度內(nèi)通過試點(diǎn)方式，啟動(dòng)此項(xiàng)改革。

　　宅基地制度改革試點(diǎn)已經(jīng)列入國土資源部2013年將要開展的重要工作。目前，有關(guān)試點(diǎn)城市、地區(qū)的選擇工作正在進(jìn)行當(dāng)中。在此之前，江蘇、安徽兩省的部分地區(qū)，均在不同程度上對(duì)農(nóng)村宅基地改革以不同方式進(jìn)行了嘗試。

　　在部署試點(diǎn)工作的同時(shí)，國土資源部已經(jīng)開始考慮通過在加快完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等保障制度的前提下，逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。而在當(dāng)前部署試點(diǎn)階段，則考慮在條件適宜的地方，探索建立宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。

　　部署試點(diǎn)

　　根據(jù)我國法律和土地管理制度，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，公民個(gè)人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。

　　“農(nóng)村宅基地制度的改革，肯定要先試點(diǎn)，現(xiàn)在沒有全面改革的計(jì)劃，但是試點(diǎn)工作確實(shí)是要開展。”4月18日上午，一位不愿具名的國土資源部官員向《中國經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者證實(shí)，部署和開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，已經(jīng)納入2013年國土資源部的工作計(jì)劃。

　　宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。根據(jù)我國法律和土地管理制度，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，公民個(gè)人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。同時(shí)，根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定，農(nóng)民所擁有的宅基地集體所有土地使用權(quán)不能用于抵押。

　　按照現(xiàn)行土地管理制度，農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)。而國土資源部即將進(jìn)行的試點(diǎn)工作，有望突破這一現(xiàn)行制度框架。目前，國土資源部已經(jīng)開始考慮，在選定試點(diǎn)地區(qū)，在具備條件的前提下，探索建立宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。

　　目前，試點(diǎn)地區(qū)遴選的前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)展開，試點(diǎn)地區(qū)選擇的基本原則業(yè)已基本確定，即在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)分別進(jìn)行試點(diǎn)工作，以便積累不同類型的經(jīng)驗(yàn)，為未來在全國范圍內(nèi)推廣農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行針對(duì)性準(zhǔn)備。

　　2012年3月，中國科學(xué)院地理所發(fā)布題為《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》的報(bào)告稱，農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，造成了農(nóng)村“人走房空”的現(xiàn)象。該報(bào)告指出，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地粗放利用情況較為嚴(yán)重，存在較大的集約節(jié)約利用空間。

　　國家統(tǒng)計(jì)局于2011年進(jìn)行城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收支狀況和生活質(zhì)量專項(xiàng)調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，截至2010年，農(nóng)村人口人均居住面積34.1平方米。同期，城鎮(zhèn)人口人均居住面積為24.5平方米。

　　地方先行

　　按有關(guān)規(guī)定，江蘇省政府要求行政管轄區(qū)域內(nèi)的村民住宅建設(shè)應(yīng)有規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向城鎮(zhèn)和集中居住點(diǎn)集中。

　　前述不愿具名的國土資源部官員不愿透露目前正在遴選試點(diǎn)的具體城市。不過，在此之前，安徽省蕪湖市、江蘇省蘇州市等地方政府，均以不同方式，對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了嘗試，其中均不同程度涉及了宅基地的騰退、流轉(zhuǎn)，部分地區(qū)還嘗試了騰退宅基地的有償流轉(zhuǎn)。

　　“江蘇省范圍內(nèi)，已經(jīng)很久沒有正式批復(fù)過新增農(nóng)村宅基地用地了。”日前，江蘇省政府一位官員向記者表示。按有關(guān)規(guī)定，江蘇省政府要求行政管轄區(qū)域內(nèi)的村民住宅建設(shè)應(yīng)有規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向城鎮(zhèn)和集中居住點(diǎn)集中。在這一原則下，從2010年開始，禁止散點(diǎn)建房，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，不得審批新建、遷建和翻擴(kuò)建住宅。

　　在這一政策原則下，江蘇省政府對(duì)該項(xiàng)政策要求進(jìn)行了細(xì)化，城市郊區(qū)和人均耕地在1畝以下的縣，每戶宅基地不得超過135平方米；人均耕地在1畝以上的縣，每戶宅基地不得超過200平方米。設(shè)區(qū)的市、縣可在此限額內(nèi)作出具體規(guī)定。

　　目前，江蘇全省城市規(guī)劃區(qū)、大部分鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)都取消了農(nóng)村宅基地的供應(yīng)，農(nóng)民新增住房一律進(jìn)公寓。蘇州、無錫等地鼓勵(lì)條件成熟的地方建造農(nóng)民公寓，按建設(shè)成本出售給具備分配宅基地條件和自愿退出宅基地的農(nóng)民。

　　相比于江蘇省蘇州市、無錫市等進(jìn)行的農(nóng)村宅基地制度改革嘗試，安徽在蕪湖等地開展的宅基地制度改革嘗試則涉及到了騰退，以及騰退出的宅基地指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)。

　　記者了解到，安徽省要求，經(jīng)批準(zhǔn)異地遷建住房的，建房戶應(yīng)當(dāng)拆除舊宅基地上的建筑物及其附屬設(shè)施，并在新宅基地批準(zhǔn)后兩年內(nèi)退出舊宅基地。同時(shí)，對(duì)因繼承住宅或其他原因造成一戶多宅或者宅基地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可將宅基地在本村民小組成員間轉(zhuǎn)讓或者退回土地所有權(quán)人，由土地所有權(quán)人給予補(bǔ)償。

　　市場(chǎng)機(jī)制

　　近期目標(biāo)：在堅(jiān)持一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制的前提下，探索建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)。

　　“關(guān)鍵是要建立一個(gè)市場(chǎng)化的機(jī)制，以市場(chǎng)化的方式，來促進(jìn)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用。”多次參與國土資源部調(diào)研工作的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授楊遴杰表示。而在安徽省的農(nóng)村宅基地制度改革中，已經(jīng)做出了類似的制度設(shè)計(jì)。

　　實(shí)際上，在安徽蕪湖、江蘇蘇州的嘗試中，安徽省政府和所在地政府，對(duì)于宅基地不轉(zhuǎn)讓或不退回的，土地所有權(quán)人對(duì)超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分可以實(shí)行有償使用。江蘇省蘇州市則規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)民自愿退出依法取得的宅基地使用權(quán)的，該農(nóng)民新購的定銷房或農(nóng)民公寓房可與退出的宅基地進(jìn)行等價(jià)置換，只需結(jié)算差價(jià)部分。

　　對(duì)于這種以市場(chǎng)化方式促進(jìn)農(nóng)村土地集約節(jié)約利用的思路，作為全國土地工作主管機(jī)關(guān)的國土資源部已經(jīng)有所考慮。

　　記者了解到，針對(duì)這一問題，國土資源部已經(jīng)開始考慮設(shè)定近期和遠(yuǎn)期兩個(gè)目標(biāo)，以指導(dǎo)包括宅基地制度改革在內(nèi)的土地制度改革。

　　在國土資源部目前進(jìn)行的專業(yè)研討中，遠(yuǎn)期目標(biāo)被涉及為，應(yīng)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)，完善農(nóng)村宅基地制度，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；弱化宅基地社會(huì)保障功能，充實(shí)農(nóng)民宅基地使用權(quán)，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地與房屋完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　近期目標(biāo)則是，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理，完善宅基地審批制度，確保農(nóng)民宅基地建設(shè)必要用地；在堅(jiān)持一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制的前提下，探索建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)。

　　中科院課題組的研究表明：“經(jīng)綜合測(cè)算與評(píng)估表明，若按照分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤活機(jī)制，全國空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝。”

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