在征地制度、農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相繼有望在2013年啟動改革之后，作為土地制度改革的“又一堡壘”——宅基地制度改革終于有所突破。國土資源部有望在本年度內(nèi)通過試點方式，啟動此項改革。

　　宅基地制度改革試點已經(jīng)列入國土資源部2013年將要開展的重要工作。目前，有關(guān)試點城市、地區(qū)的選擇工作正在進行當中。在此之前，江蘇、安徽兩省的部分地區(qū)，均在不同程度上對農(nóng)村宅基地改革以不同方式進行了嘗試。

　　在部署試點工作的同時，國土資源部已經(jīng)開始考慮通過在加快完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等保障制度的前提下，逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。而在當前部署試點階段，則考慮在條件適宜的地方，探索建立宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。

　　部署試點

　　根據(jù)我國法律和土地管理制度，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，公民個人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。

　　“農(nóng)村宅基地制度的改革，肯定要先試點，現(xiàn)在沒有全面改革的計劃，但是試點工作確實是要開展。”4月18日上午，一位不愿具名的國土資源部官員向《中國經(jīng)營報》記者證實，部署和開展農(nóng)村宅基地制度改革試點，已經(jīng)納入2013年國土資源部的工作計劃。

　　宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。根據(jù)我國法律和土地管理制度，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，公民個人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。同時，根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定，農(nóng)民所擁有的宅基地集體所有土地使用權(quán)不能用于抵押。

　　按照現(xiàn)行土地管理制度，農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)。而國土資源部即將進行的試點工作，有望突破這一現(xiàn)行制度框架。目前，國土資源部已經(jīng)開始考慮，在選定試點地區(qū)，在具備條件的前提下，探索建立宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。

　　目前，試點地區(qū)遴選的前期準備工作已經(jīng)展開，試點地區(qū)選擇的基本原則業(yè)已基本確定，即在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)分別進行試點工作，以便積累不同類型的經(jīng)驗，為未來在全國范圍內(nèi)推廣農(nóng)村宅基地制度改革進行針對性準備。

　　2012年3月，中國科學(xué)院地理所發(fā)布題為《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》的報告稱，農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，造成了農(nóng)村“人走房空”的現(xiàn)象。該報告指出，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地粗放利用情況較為嚴重，存在較大的集約節(jié)約利用空間。

　　國家統(tǒng)計局于2011年進行城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收支狀況和生活質(zhì)量專項調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，截至2010年，農(nóng)村人口人均居住面積34.1平方米。同期，城鎮(zhèn)人口人均居住面積為24.5平方米。

　　地方先行

　　按有關(guān)規(guī)定，江蘇省政府要求行政管轄區(qū)域內(nèi)的村民住宅建設(shè)應(yīng)有規(guī)劃、有計劃地逐步向城鎮(zhèn)和集中居住點集中。

　　前述不愿具名的國土資源部官員不愿透露目前正在遴選試點的具體城市。不過，在此之前，安徽省蕪湖市、江蘇省蘇州市等地方政府，均以不同方式，對農(nóng)村宅基地制度改革進行了嘗試，其中均不同程度涉及了宅基地的騰退、流轉(zhuǎn)，部分地區(qū)還嘗試了騰退宅基地的有償流轉(zhuǎn)。

　　“江蘇省范圍內(nèi)，已經(jīng)很久沒有正式批復(fù)過新增農(nóng)村宅基地用地了。”日前，江蘇省政府一位官員向記者表示。按有關(guān)規(guī)定，江蘇省政府要求行政管轄區(qū)域內(nèi)的村民住宅建設(shè)應(yīng)有規(guī)劃、有計劃地逐步向城鎮(zhèn)和集中居住點集中。在這一原則下，從2010年開始，禁止散點建房，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，不得審批新建、遷建和翻擴建住宅。

　　在這一政策原則下，江蘇省政府對該項政策要求進行了細化，城市郊區(qū)和人均耕地在1畝以下的縣，每戶宅基地不得超過135平方米；人均耕地在1畝以上的縣，每戶宅基地不得超過200平方米。設(shè)區(qū)的市、縣可在此限額內(nèi)作出具體規(guī)定。

　　目前，江蘇全省城市規(guī)劃區(qū)、大部分鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)都取消了農(nóng)村宅基地的供應(yīng)，農(nóng)民新增住房一律進公寓。蘇州、無錫等地鼓勵條件成熟的地方建造農(nóng)民公寓，按建設(shè)成本出售給具備分配宅基地條件和自愿退出宅基地的農(nóng)民。

　　相比于江蘇省蘇州市、無錫市等進行的農(nóng)村宅基地制度改革嘗試，安徽在蕪湖等地開展的宅基地制度改革嘗試則涉及到了騰退，以及騰退出的宅基地指標有償流轉(zhuǎn)。

　　記者了解到，安徽省要求，經(jīng)批準異地遷建住房的，建房戶應(yīng)當拆除舊宅基地上的建筑物及其附屬設(shè)施，并在新宅基地批準后兩年內(nèi)退出舊宅基地。同時，對因繼承住宅或其他原因造成一戶多宅或者宅基地面積超過規(guī)定標準的，可將宅基地在本村民小組成員間轉(zhuǎn)讓或者退回土地所有權(quán)人，由土地所有權(quán)人給予補償。

　　市場機制

　　近期目標：在堅持一戶一宅和標準控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經(jīng)濟手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)。

　　“關(guān)鍵是要建立一個市場化的機制，以市場化的方式，來促進包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用。”多次參與國土資源部調(diào)研工作的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授楊遴杰表示。而在安徽省的農(nóng)村宅基地制度改革中，已經(jīng)做出了類似的制度設(shè)計。

　　實際上，在安徽蕪湖、江蘇蘇州的嘗試中，安徽省政府和所在地政府，對于宅基地不轉(zhuǎn)讓或不退回的，土地所有權(quán)人對超出規(guī)定標準部分可以實行有償使用。江蘇省蘇州市則規(guī)定，進城農(nóng)民自愿退出依法取得的宅基地使用權(quán)的，該農(nóng)民新購的定銷房或農(nóng)民公寓房可與退出的宅基地進行等價置換，只需結(jié)算差價部分。

　　對于這種以市場化方式促進農(nóng)村土地集約節(jié)約利用的思路，作為全國土地工作主管機關(guān)的國土資源部已經(jīng)有所考慮。

　　記者了解到，針對這一問題，國土資源部已經(jīng)開始考慮設(shè)定近期和遠期兩個目標，以指導(dǎo)包括宅基地制度改革在內(nèi)的土地制度改革。

　　在國土資源部目前進行的專業(yè)研討中，遠期目標被涉及為，應(yīng)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)，完善農(nóng)村宅基地制度，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；弱化宅基地社會保障功能，充實農(nóng)民宅基地使用權(quán)，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地與房屋完整的財產(chǎn)權(quán)。

　　近期目標則是，應(yīng)加強農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理，完善宅基地審批制度，確保農(nóng)民宅基地建設(shè)必要用地；在堅持一戶一宅和標準控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經(jīng)濟手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)。

　　中科院課題組的研究表明：“經(jīng)綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮(zhèn)化情景，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝。”

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