新土改分歧未彌合 國土部試點回歸“保守”

  歷經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議、深化改革專業(yè)小組(以下簡稱“深改組”)等多個關(guān)鍵程序?qū)徸h通過后，土地制度改革的頂層設(shè)計方案已經(jīng)進入落實階段。作為新土改工作的牽頭部門，國土資源部已經(jīng)開始遴選市縣進行相關(guān)領(lǐng)域的試點工作。

  然而，試點工作的啟動，并不意味著此前的分歧得以彌合。在涉及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)范圍的關(guān)鍵問題上，其范圍被界定為“存量”，這一范圍定義意味著在一定時間內(nèi)，能夠直接入市流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，只是原有用于開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村集體建設(shè)用地。

  與此同時，經(jīng)過多次討論，農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)的試點，也基本被限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)。相比于此前國土資源部上報的頗具探索和創(chuàng)新的方案，出于尋找共識的考慮，新土改的試點趨向穩(wěn)妥，在外界看來暫時回歸“保守”。

  遴選試點

  “應(yīng)該說試點遴選的工作一直在做，在制定較初方案的時候，就已經(jīng)開始考慮了，現(xiàn)在深改組、國務(wù)院對頂層設(shè)計的方案審議通過之后，試點遴選的工作已經(jīng)進入到確定的階段了。”2月11日上午，國土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士告訴《中國經(jīng)營報》記者。

  2014年12月2日，中共總書記 主持召開深改組會議，審議《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)。此后，國務(wù)院常務(wù)會議下發(fā)有關(guān)工作安排，開展土地管理制度改革試點，試點工作擬于2017年結(jié)束。

  實際上，在討論起草《意見》的過程中，就開展試點的問題，地方政府與國土資源部已多有溝通。多位地方國土資源廳的人士告訴記者，對于改革試點，地方“比較有熱情”。一些已經(jīng)在農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地等領(lǐng)域進行探索的市縣，也希望借此爭取試點資質(zhì)。

  按照當(dāng)前國土資源部的工作計劃，對于選定的試點區(qū)域，將頭先要求試點區(qū)域所在地國土資源主管部門制定試點工作方案，由于試點方案將涉及規(guī)劃、土地、稅收、財政、產(chǎn)業(yè)等多方面的問題。

  目前包括東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)都有省份向國土資源部表達(dá)了有意申請有關(guān)土地管理制度改革工作的試點地區(qū)選擇，但截至目前，這些省份尚未收到來自國土資源部的正式答復(fù)。

  “不出意外的話，試點主要集中在市縣一級，一方面會照顧到不同情況的典型地區(qū)，另一方面，也會在已做出探索的地區(qū)中，做出一定的選擇。”2月10日，一位接近國土資源部的權(quán)威人士向記者表示。

  原則鎖定

  按照深改組和國務(wù)院常務(wù)會議審定通過的《意見》，試點工作將主要集中在縮小征地范圍、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)三個方面，而地方政府主要有較高熱情參與的試點，則是后兩項，即農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)。

  盡管截至記者發(fā)稿時止，國土資源部尚未確認(rèn)試點市縣的名單，但鑒于地方對試點的熱情較高，國土資源部需要明確試點選擇的基本原則。目前，國土資源部擬定的試點地區(qū)的選擇原則，已經(jīng)基本上得到了國務(wù)院的認(rèn)可。

  對于試點地區(qū)的安排原則，將本著“在各種經(jīng)濟發(fā)展條件的不同區(qū)域內(nèi)選擇典型”的原則，即在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)審慎選擇試點，小范圍試點總結(jié)經(jīng)驗后，再行推開，而按照國務(wù)院的要求，試點將封閉運行。

  記者了解到，試點工作將優(yōu)先在國家綜合配套改革試驗區(qū)和國家發(fā)展改革委綜合改革試點、農(nóng)村改革試驗區(qū)、農(nóng)村綜合改革示范試點、新型城鎮(zhèn)化綜合試點、宅基地改革試點、征地制度改革試點以及存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量較多的市縣中選擇。經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，優(yōu)先選擇國家確定的扶貧市、縣。

  在新近公布的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》中，包括江蘇省、北京通州、浙江嘉興、福建莆田等地的試點方案，均已包含集體建設(shè)用地入市的相關(guān)內(nèi)容。

  按照國土資源部此前的工作計劃，試點工作希望在2014年4季度開展，但是從目前的情況看，這一計劃將向后順延——直到在2月6日舉行的國務(wù)院常務(wù)會議上，才通過了報請全國人大授權(quán)，在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)規(guī)定的決定草案。

  基于共識

  雖然土地管理制度改革即將進入試點階段，但是，這并不意味著此前各方對于土地改革路徑、方式的分歧得以完全彌合。多位接近決策層的權(quán)威人士均表示，現(xiàn)在得以審議通過的《意見》實際上是各方“求同存異”的結(jié)果。

  農(nóng)村工作專業(yè)小組辦公室副主任韓俊在國務(wù)院新聞辦就一號文件組織的發(fā)布會上表示，“坦率地講，現(xiàn)在大家的認(rèn)識并不一致，有一些方面分歧比較大，有一些問題可能看得還不是很清楚。”

  在諸多分歧當(dāng)中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍界定、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍的界定，是分歧的焦點所在。國土資源部雖然之前遞交了較為創(chuàng)新和探索的方案，但與中農(nóng)辦等方面的理解、意見存在爭議，較終為了使新土改的頂層設(shè)計得以盡快交審議，只保留了相對具有共識的內(nèi)容。

  國土資源部提交的試點方案較初規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地限定在規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)用地范圍內(nèi)，按照存量優(yōu)先、增量補充的原則順序入市。所謂存量，即是當(dāng)前為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所使用的農(nóng)村集體土地，增量部分則實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以外的農(nóng)村經(jīng)營建設(shè)用地。

  但較終，能夠直接入市流轉(zhuǎn)的土地實際上只包括現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，范圍大為縮小。

  而在國土資源部提交的農(nóng)村宅基地改革試點方案中，曾涉及村莊內(nèi)部退出的宅基地可由集體經(jīng)濟組織按照市場價格回購，預(yù)留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用，實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性收益。

  此外，農(nóng)戶初次分配的宅基地，繼續(xù)實行規(guī)定面積內(nèi)無償取得，有條件地區(qū)試行有償選位；超標(biāo)占用宅基地和一戶多宅的，超過部分實行有償使用；集體經(jīng)濟組織成員因有償流轉(zhuǎn)或退還宅基地后再次申請的，可有償取得；非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，實行有償使用；農(nóng)戶可自愿有償退出宅基地等。

  但是，在較終的方案中，還是將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的范圍，嚴(yán)格限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。

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