又到年關(guān)將至的時(shí)候,和往年一樣,列入節(jié)約集約用地試點(diǎn)名單的地方政府正在統(tǒng)計(jì)閑置用地?cái)?shù)據(jù),并將數(shù)據(jù)上報(bào)至國(guó)土資源部。

　　形勢(shì)已發(fā)生變化,節(jié)約用地已被放在更重要的位置。

　　2013年底,國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明主持召開的第20次部長(zhǎng)辦公會(huì)就強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持較嚴(yán)格的節(jié)約用地制度為國(guó)土部工作之一,而在今年1月10日召開的2014年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)上,則再次確立了建設(shè)用地“盤活存量、嚴(yán)控增量”的思路。

　　這一邊是日趨緊張的建設(shè)用地指標(biāo),另一邊是閑置、低效的土地利用現(xiàn)實(shí),盤活存量給地方政府?dāng)[了道難題。而據(jù)國(guó)土系統(tǒng)人士透露,國(guó)土部正在研究出臺(tái)處置閑置工業(yè)用地相關(guān)政策。該人士同時(shí)表示,“對(duì)于閑置工業(yè)用地處置辦法只能提出方向性要求,具體細(xì)則則需根據(jù)各地情況詳細(xì)制定。”

　　如何提高工業(yè)用地的有效利用是節(jié)約集約建設(shè)用地相關(guān)政策的研究。

　　矛盾

　　目前為止,官方較新的全國(guó)閑置土地公開數(shù)據(jù)為截止到2004年年底的調(diào)查,全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)閑置、空閑或批而未供土地共近400萬畝。其中,粗放利用土地的情況在工業(yè)用地中尤為突出,數(shù)據(jù)未曾刷新的十年,也是各類園區(qū)蓬勃發(fā)展的十年。

　　在2013年12月30日,次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果新聞發(fā)布會(huì)上,國(guó)土部部副部長(zhǎng)王世元提到,國(guó)土部正在研究加強(qiáng)節(jié)約集約利用土地的頂層設(shè)計(jì),行動(dòng)計(jì)劃也正在研究,將細(xì)化各項(xiàng)用準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn),加大盤活存量用地、城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村空閑用地的使用效率。

　　而在2014年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上,國(guó)土部部副部長(zhǎng)汪民提到,全國(guó)657個(gè)城市、1.9萬多個(gè)中小城鎮(zhèn)如果都搞工業(yè)園區(qū)、建設(shè)新城新區(qū),小變中、中變大、大到特別大,都提國(guó)際化,盲目追求發(fā)展,必定形成嚴(yán)重的后果。

　　據(jù)一位國(guó)土系統(tǒng)人士認(rèn)為,在亟需保增長(zhǎng)時(shí)期,圈定城市發(fā)展范圍會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,只有在城市發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)才會(huì)考慮劃定城市邊界,而現(xiàn)在已經(jīng)明確表態(tài)要開始劃紅線了。

　　不久前1月10日,國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上提到,將從每個(gè)城市、特別是大城市的實(shí)際出發(fā),在劃定城市周邊恒久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上,修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃,盡快把城市發(fā)展邊界確定下來,并選擇部分縣市開展“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”試點(diǎn)。今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng),除生活用地外,原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設(shè)用地。

　　盤活存量和新增增量孰重孰輕,正在悄然發(fā)生改變。

　　而此次全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議已明確,東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主。然而,如何在有限的范圍內(nèi),優(yōu)化資源配置,為經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)助力成了地方政府下一步需要解決的難題。

　　試點(diǎn)

　　“從節(jié)約中要增量、從集約中要效益”,汪民這句話直接指向了當(dāng)下存在的土地利用低效問題。

　　現(xiàn)行對(duì)工業(yè)用地的管理較為粗放,部分地方供地模式仍為簡(jiǎn)單的三步曲——政府招商、企業(yè)申請(qǐng)、國(guó)土部門供地。由于用地審批不嚴(yán),事后監(jiān)察缺位等原因,造成供而不用,供多用少以及用地低效等現(xiàn)象。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì),2012年上半年,全國(guó)每平方米商貿(mào)用地均價(jià)5728元,住宅用地均價(jià)4520元,而工業(yè)用地只有659元。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定,工業(yè)用地以低價(jià)轉(zhuǎn)讓給企業(yè),但不允許擅自轉(zhuǎn)為商業(yè)用地和住宅用地。

　　為提高土地利用率,國(guó)土部今年年初發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定(草案)》明確提出,將逐步縮小劃撥用地范圍,工業(yè)用地將采取“先出租后出讓”的供應(yīng)方式。鼓勵(lì)土地使用者在符合規(guī)定條件下,通過廠房夾層、老廠改造、內(nèi)部整理等途徑提高土地利用率。對(duì)符合規(guī)劃、不改變用途的現(xiàn)有工業(yè)用地,提高土地利用率和增加容積率的,不再增收土地價(jià)款。

　　2010年時(shí),國(guó)土部曾著手在115個(gè)縣市進(jìn)行試點(diǎn),國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣(市)創(chuàng)建活動(dòng)啟動(dòng)。

　　在全國(guó)節(jié)約集約用地試點(diǎn)中,各地根據(jù)自身情況也設(shè)計(jì)了不同的節(jié)約方案。廣東已經(jīng)成為了備受肯定的全國(guó)節(jié)約集約利用土地示范省。廣州市將土地產(chǎn)出率、土地消耗量、耕地保護(hù)面積、違法用地查出情況等指標(biāo)納入節(jié)約集約考核體系,并將考核結(jié)果納入基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部征集評(píng)價(jià)考核體系中。

　　湖北省荊州市對(duì)城中企業(yè)“退城進(jìn)區(qū)”,通過采取置換、優(yōu)先供地、提供優(yōu)惠政策等方式,對(duì)騰出的原址采取招拍掛的方式供地,盤活存量。

　　江蘇省無錫市則建立起盤活存量和使用增量掛鉤制度,農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)中的30%用于考核各區(qū)完成盤活存量土地情況。

　　在國(guó)土部的鼓勵(lì)政策下,各地試點(diǎn)盤活存量的方案設(shè)計(jì)五花八門。“現(xiàn)在采取的一些措施只是行政性的,而不是經(jīng)濟(jì)內(nèi)在機(jī)制(自發(fā)形成的)”中國(guó)土地學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為,“政府需要依靠征地來解決資金問題,節(jié)約集約就很難實(shí)施,這還需要一個(gè)過程”。

　　據(jù)了解,目前國(guó)土部正在研究關(guān)于處置閑置工業(yè)用地相關(guān)政策。

　　方案

　　“恒久性基本農(nóng)田和城市擴(kuò)張發(fā)生矛盾,所以要?jiǎng)澏ǔ鞘羞吔?rdquo;,上述國(guó)土系統(tǒng)人士說,“以后城市發(fā)展較現(xiàn)實(shí)的一步還是盤活低效土地,而低效用地主要就是這些工業(yè)。”

　　處置閑置、低效的工業(yè)用地的方式需要更多考量。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授印堃華說,“需要考慮的是將地交還給政府,還是直接由企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金,在符合城市規(guī)劃的情況下轉(zhuǎn)變土地性質(zhì),補(bǔ)交錢要補(bǔ)交多少?每個(gè)地方肯定也不一樣。”不過,上述國(guó)土系統(tǒng)人士說,“國(guó)土部對(duì)于閑置工業(yè)用地處置辦法只能提出方向性要求,具體細(xì)則則需根據(jù)各地情況詳細(xì)制定。”

　　一位不愿具名的國(guó)土專家期待八年前提出的工業(yè)用地轉(zhuǎn)性方案能被采納,“如果真的做工業(yè)不行,就可以改商業(yè)用地,但是他要補(bǔ)交款項(xiàng),有價(jià)差的問題。有些工業(yè)園當(dāng)時(shí)就很不合理,改成住宅或者商用也可以,但是你要交一定的出讓金,根據(jù)城市規(guī)劃來做”。

　　印堃華也希望工業(yè)用地轉(zhuǎn)性能夠重新提及,他認(rèn)為“是否能轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)變性質(zhì))主要看政府是否下決心”。

　　出臺(tái)具體政策還需要一些時(shí)間,如何確定低效、閑置用地便是需要解決的問題之一。目前,閑置用地?cái)?shù)據(jù)通過層層上報(bào)的方式進(jìn)行統(tǒng)計(jì),據(jù)上述國(guó)土系統(tǒng)人士稱,這種統(tǒng)計(jì)方法并不嚴(yán)謹(jǐn),技術(shù)上難以核實(shí)。

　　“更多粗放式用地還是在工業(yè)領(lǐng)域,閑置、低效的數(shù)據(jù)不好確定,在做一些統(tǒng)計(jì)上報(bào),但如果沒有比較有效的核準(zhǔn)機(jī)制,報(bào)上來的數(shù)據(jù)也不是那么準(zhǔn)確”,上述國(guó)土系統(tǒng)人士稱,“工業(yè)用地都是一大塊批的,內(nèi)部如何用,是否低效就很難查明了”。

　　更多顧慮是,即便方向正確,但地方在執(zhí)行工業(yè)用地轉(zhuǎn)性的過程中,如果措施不當(dāng),容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　“就怕地方較后弄的和國(guó)有資產(chǎn)流失一樣”,上述國(guó)土系統(tǒng)人士說。“上面有大政策方向沒有問題,但是操作不好很容易出問題”。

　　印堃華說,“不動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然要比動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)小很多,執(zhí)行方式不當(dāng)可能造成國(guó)有資產(chǎn)流失,但不改革所造成的國(guó)有資產(chǎn)貶值有誰去計(jì)算?”

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