從“飛龍在天”到“龍落淺灘”，大龍地產(chǎn)戲劇性般的遭遇猶如賀歲片般生動，為公眾詮釋了何謂“大喜”、何謂“大悲”。

種種跡象表明，房地產(chǎn)市場調(diào)控風(fēng)聲日緊，各項政策風(fēng)生水起，市場的游戲規(guī)則正在發(fā)生改變，“空手套白狼”的潛規(guī)則或?qū)⑹?。但仍?yīng)看到的是，整治閑置土地的行動持續(xù)已久，但結(jié)果都可以用“阻力重重，收效甚微”來總結(jié)，而相關(guān)法律制度的缺陷可以說是造成閑置土地處置難的重要因素。因此，要保證此次整治行動的實效，或許我們還應(yīng)該將目光投向立法層面。

□視點關(guān)注

法制日報記者 杜曉

法制日報見習(xí)記者 任雪

法制日報實習(xí)生 韓丹東

“天竺開發(fā)區(qū)22號地塊在哪？”2月3日，在北京市順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)天竺開發(fā)區(qū)，記者詢問了近二十個人之后，終于找到了這塊曾經(jīng)的“地王”。

在問路過程中，記者聽到的較多的回答就是，“我們這里閑置的土地很多，不知道你要找的是哪一塊”。

自去年年初以來，房價一路高漲，大大小小的開發(fā)商一以貫之的囤地行為成為公眾眼中不可饒恕的“原罪”。從去年年底開始，宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向，打壓房價的政策密集出臺，其中一大主攻方向就是重拳整治囤地行為。政府的這一舉措贏來了一片叫好聲，翻閱媒體相關(guān)評論可以發(fā)現(xiàn)，諸如“向地王‘開刀’必須要‘見血’”等火藥味十足的標(biāo)題比比皆是。

但業(yè)內(nèi)人士指出，閑置土地的產(chǎn)生有其深刻的社會和制度成因，整治囤地從根本上來說，離不開相關(guān)法律法規(guī)的完善。

一些地方政府以前有錯誤的發(fā)展理念，認(rèn)為開發(fā)商蓋樓能繳納稅收，就算不及時交土地出讓金也會對他們姑息縱容。大龍地產(chǎn)的事件不是個案，具有一定的普遍性和代表性

放眼望去，順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)天竺開發(fā)區(qū)22號地塊，還是一片雜草叢生的荒地。據(jù)當(dāng)?shù)鼐用窠榻B，22號地塊附近的荒地都已經(jīng)被拍賣出去了。但記者看到，目前僅有一個項目已經(jīng)全面開工了。

就在幾個月前，北京市大龍房地產(chǎn)開發(fā)有限公司通過拍賣方式以50.5億元競得這塊住宅用地。該地塊位于北京市高端別墅區(qū)——別墅區(qū)，規(guī)劃建設(shè)面積271565.4平方米。大龍地產(chǎn)拿地的樓面價高達(dá)每平方米29859元，當(dāng)時該地塊曾被稱為北京總價和樓面地價的“雙料地王”。該總價地王紀(jì)錄直至2010年1月21日才被另一家房地產(chǎn)公司以59.7億元的拿地總價款打破。

然而，高價拿地之后，大龍地產(chǎn)的資金實力便引來多方質(zhì)疑。

大龍地產(chǎn)1月28日披露的年報顯示，2009年公司合并實現(xiàn)營業(yè)收入17.48億元，同比增加1174.08%；實現(xiàn)凈利潤3.39億元，同比增長14256.40%；每股收益0.82元。報告期內(nèi)，公司總資產(chǎn)30.07億元，比上年下降5.32%；公司期末現(xiàn)金及現(xiàn)金等價物余額2.55億元。而截至2009年三季度末，大龍地產(chǎn)總資產(chǎn)為29.41億元，貨幣資金余額僅為9934萬元。

按照大龍地產(chǎn)2009年的凈利潤計算，需要將近15年才能支付50.5億元的土地出讓金。

果然，美夢不久變成了噩夢。

大龍地產(chǎn)2月2日發(fā)表公告稱，2010年2月1日，北京市國土資源局發(fā)布《關(guān)于取消北京市大龍房地產(chǎn)開發(fā)有限公司順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)天竺開發(fā)區(qū)22號住宅用地國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓競得資格的公告》，由于公司控股子公司北京市大龍房地產(chǎn)開發(fā)有限公司逾期未簽訂該宗地的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》及《土地開發(fā)建設(shè)補償協(xié)議》，北京市國土資源局決定取消其競得資格，同時對于已經(jīng)交納的2億元競購保證金將不予退還。

大龍地產(chǎn)公告還表示，公司將積極與有關(guān)部門進(jìn)行溝通，降低公司的損失。

對于北京市政府的這一舉措，有關(guān)專家表示了贊同。

“一些地方政府以前有錯誤的發(fā)展理念，認(rèn)為開發(fā)商蓋樓能繳納稅收，就算不及時交土地出讓金也會對他們姑息縱容。大龍地產(chǎn)的事件不是個案，具有一定的普遍性和代表性。北京市的此次舉措值得稱道，希望其他地方也能借鑒和學(xué)習(xí)?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授劉俊海今天在接受記者采訪時說。

那么，大龍地產(chǎn)明知購不起這塊地，為什么還要購？有業(yè)內(nèi)人士透露，這種運作方式其實是業(yè)內(nèi)潛規(guī)則：先以高價拿地，再拿這塊地向銀行貸款或者與其他房企或投資公司合作，等有了資金再去運作。然后做個沙盤預(yù)定房子，資金到手了再蓋房。只要房價不跌，這種“空手套白狼”的事情就一直會繼續(xù)。

“多數(shù)公司都是這么操作的，而這種操作的一個前提就是各方主體對樓市的看漲心理，所以這也引申出一個問題：如果不能使房價理性發(fā)展，將使很多環(huán)節(jié)出現(xiàn)更多問題，形成惡性循環(huán)，較后將給決策者造成更大困難。”中國人民大學(xué)土地管理學(xué)博士、 土地估價師張遠(yuǎn)索告訴記者，“具體到大龍地產(chǎn)，其國企身份也使公司決策者有更大膽量接手燙手山芋，這與現(xiàn)行國企虧損問責(zé)機(jī)制有關(guān)?！?p>“這次的土地收回發(fā)生了一次根本性的變革，說明過去開發(fā)商靠膽大、不誠信謀取市場土地使用權(quán)這種模式將不復(fù)存在。以前很多開發(fā)商都是以業(yè)主的錢來繳納土地出讓金，這種空手套白狼的游戲，過去是玩得通的。但是這個案例表明，開發(fā)商還是要誠實守信、合法經(jīng)營，一定要充分評估房地產(chǎn)市場的法律制度給開發(fā)商帶來的風(fēng)險，否則就會受到相應(yīng)的懲戒?！眲⒖『Ｕf。

整治閑置土地行動持續(xù)已久卻難有成效，個中原因甚為復(fù)雜。部分工作人員因為利益誘惑不能嚴(yán)格執(zhí)法，是使問題遲遲不能有效解決的關(guān)鍵；地方政府也被認(rèn)為是閑置土地整治的主要阻力之一

長期以來，土地被閑置都是個“老大難”問題。在22號地塊附近，有居民告訴記者，其他被閑置的土地甚至有承包給農(nóng)民建養(yǎng)殖場的。

但大龍地產(chǎn)的遭遇讓不少人大呼，樓市調(diào)控要“玩真的”了。

據(jù)了解，在此之前，1月22日，北京市國土局發(fā)布了《關(guān)于加強我市閑置土地清理處置問題的公告》，公示了被暫停在北京拿地的8家開發(fā)商、超過一年的住宅用地尚未開工的19個項目。其中，大龍地產(chǎn)赫然在列。

北京市市長郭金龍1月25日在北京市第十三屆人大第三次會議上所作的政府工作報告中也表示，北京市將繼續(xù)整頓和規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，依法查處捂盤惜售、占地不用、哄抬房價等違法違規(guī)行為，遏制房價過快上漲勢頭。

此事的另一個背景是，2010年伊始的個周日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，其中提到，要加強對閑置土地的調(diào)查處理。國土部也將整治囤地炒地列為2010年七大工作之一。

種種跡象顯示，一場整治閑置土地的大幕已在和地方拉開。

對于密集出臺的政策，張遠(yuǎn)索表示，2009年房地產(chǎn)價格非理性飆升，在給各級政府帶來極大財政收入的同時，也讓感受到現(xiàn)有房價可能造成的社會動蕩問題。雖然之前有過嚴(yán)禁“囤而不開”的相應(yīng)政策，但都沒有付諸行動。這次大龍地產(chǎn)事件，可以說是很鮮明地表明了政府的態(tài)度。但是，這項政策如何全面長久地予以執(zhí)行，才是問題的關(guān)鍵。

整治閑置土地的行動已經(jīng)持續(xù)了很多年，但并未取得很大的實效，個中原因甚為復(fù)雜。張遠(yuǎn)索說，除了制度規(guī)定方面缺乏進(jìn)一步細(xì)化和定量的標(biāo)準(zhǔn)外，主要問題還是出現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)制的執(zhí)行環(huán)節(jié)。部分工作人員因為利益誘惑不能嚴(yán)格執(zhí)法，是使問題遲遲不能有效解決的關(guān)鍵?！?p>業(yè)內(nèi)人士透露，查處閑置土地之所以困難，要么是因為被打了招呼，要么就是國企和央企拿地可以慢慢交地價款，甚至能改規(guī)劃，“可以說是在對賭政策”。

地方政府也被認(rèn)為是閑置土地整治的主要阻力之一。

張遠(yuǎn)索告訴記者，不少民眾認(rèn)為，一些地方政府采取了相應(yīng)手段將的努力予以化解。民眾對此類問題條件反射般的懷疑，確實應(yīng)該引起高層的重視。

一位實際參與過處置閑置土地的國土資源部門負(fù)責(zé)人告訴記者，就閑置土地的產(chǎn)生原因來看，可以歸結(jié)為，“各級地方政府和國土資源管理部門為了當(dāng)?shù)乇Ｕ嫌玫匦枨螅瑢⒐ぷ鞣旁谟玫貓笈凸┑貙徟稀薄６鴮罄m(xù)土地開發(fā)利用過程的監(jiān)管方面，由于多種因素的影響，形成了“不想管”和“不愿管”的局面，加之監(jiān)管力度不夠、技術(shù)手段落后、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清等因素，產(chǎn)生土地閑置現(xiàn)象自然是順理成章。

相關(guān)法律法規(guī)制度的缺陷是造成閑置土地處置難的重要因素。因此，當(dāng)務(wù)之急是要修訂統(tǒng)一的閑置土地情形認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)督和懲罰機(jī)制

多年來，整治閑置土地的結(jié)果可用“阻力重重，收效甚微”來總結(jié)。為此，有識之士已經(jīng)將目光投向了立法層面。

來自國土資源部門的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，就閑置土地處置困境而言，制度安排層面的法律法規(guī)缺陷是造成閑置土地處置難的重要因素。

這位負(fù)責(zé)人表示，在制度安排中，土地存在著法定“剛性閑置”事實。由于現(xiàn)有法律對閑置土地處置作出了滿二年后方可收回重新安排使用的規(guī)定，以逆向思維則形成了現(xiàn)實中土地一旦閑置，在時間上需二年以上的法定“剛性閑置”的事實，由此導(dǎo)致土地難以得到高效利用。

其次，對閑置土地缺乏有效的市場引導(dǎo)機(jī)制。由于土地轉(zhuǎn)讓條件的法律限制性規(guī)定，土地閑置未達(dá)到法律轉(zhuǎn)讓條件的，土地使用者只有被動地接受繳納閑置費及收回土地的局面。

較后，對閑置土地收回的程序未作細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)行土地管理法和房地產(chǎn)管理法只對收回情形作出了規(guī)定，未明確收回閑置土地使用權(quán)的執(zhí)行程序。而在依法行政前提下，程序的合法性是十分必要的。

張遠(yuǎn)索認(rèn)為，處置閑置土地未來的立法方向應(yīng)包括，“完善監(jiān)督和懲罰機(jī)制，可以通過網(wǎng)絡(luò)等對出讓土地開發(fā)進(jìn)展情況予以公示，由普通民眾進(jìn)行監(jiān)督，對囤積居奇進(jìn)行懲處；切實降低房價，打擊投機(jī)性炒房、限制家庭擁有套數(shù)，使房價與普通民眾收入倍數(shù)介于合理區(qū)間，使房地產(chǎn)健康平穩(wěn)發(fā)展，各方對于后期都是看穩(wěn)，而不是強烈地看漲或看跌，才能從根源上解決開發(fā)商囤地、惜售等問題”。

劉俊海則認(rèn)為，建立健全土地閑置處置體系，關(guān)鍵在于完善閑置土地相關(guān)法律法規(guī)體系?！邦^先要修訂統(tǒng)一的閑置土地情形認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在法律、法規(guī)和規(guī)章間形成統(tǒng)一的閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括責(zé)任主體和責(zé)任范圍、閑置起算時點、閑置有效計算時段、已投資數(shù)額或已開發(fā)建設(shè)面積確認(rèn)以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未開發(fā)利用土地的閑置情形認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)?！?p>“此外，還應(yīng)修改完善現(xiàn)有閑置土地收回程序規(guī)定。收回閑置土地是一種行政處罰行為，應(yīng)按照行政處罰法規(guī)定的法定程序操作，以避免執(zhí)行過程中

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