其中，抵押貸款是土地儲備機構(gòu)以儲備土地為擔(dān)保，由銀行發(fā)放的貸款。這是目前各類銀行貸款中比例較高、金額的貸款形式。在實際操作中，有些地方土地儲備機構(gòu)在收購、儲備、并注銷原產(chǎn)權(quán)證后，按地方規(guī)定申領(lǐng)土地使用權(quán)證，然后再到銀行按地塊辦理抵押，有的甚至直接把規(guī)劃紅線圖拿到銀行進(jìn)行“質(zhì)押”。表面上，這種貸款方式是合法有效的，但在現(xiàn)行法律框架下，由于儲備土地使用權(quán)的不明確，導(dǎo)致這種方式頗具爭議。

土地儲備機構(gòu)取得土地并未實際繳納土地出讓金，僅僅是為了取得貸款而辦理了土地過戶手續(xù)和變更了土地性質(zhì)，由此導(dǎo)致處置土地存在較大的法律風(fēng)險。

融資主體的抵押權(quán)需確認(rèn)

各地出臺的土地儲備管理辦法，對作為融資主體的土地儲備機構(gòu)的權(quán)限定義可歸結(jié)為以下兩項：一是由政府授權(quán)的，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地的事業(yè)單位；二是經(jīng)規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)，可以在土地儲備期間，臨時利用儲備地塊。

也就是說，各種版本的《土地儲備辦法》并沒有明確授予土地儲備機構(gòu)可任意處分儲備土地的權(quán)利，土地儲備機構(gòu)僅是代表國家收回并注銷原土地使用權(quán)。在法律地位上，并沒獲得將儲備土地以抵押方式作為自身融資手段的權(quán)利。

儲備土地作為抵押物的確認(rèn)

儲備土地作為抵押物，其實并不具備抵押的合法性。單純按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，至少筆者認(rèn)為，儲備土地并不符合抵押的要求。

一般情況下，有土地使用權(quán)才可抵押。按照我國《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》的規(guī)定，下列房地產(chǎn)可以抵押：依法獲得的尚未建有房屋及其他地上定著物的出讓土地使用權(quán)；依法獲得所有權(quán)的房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)；依法獲得的房屋期權(quán)；依法可以抵押的其他房地產(chǎn)。

按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，只有經(jīng)過法定程序以出讓、出租及劃撥等方式才能在國有土地上設(shè)置土地使用權(quán)。儲備土地上設(shè)定的原土地使用權(quán)被注銷，在其被重新出讓、劃撥及出租前，應(yīng)該說儲備地塊上的土地使用權(quán)處于虛置狀態(tài)，很顯然，儲備土地并不符合《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》可抵押房地產(chǎn)中前三項之規(guī)定。

綜合各地的土地儲備辦法，土地儲備機構(gòu)與有關(guān)企事業(yè)單位簽訂國有土地使用權(quán)收購儲備協(xié)議后，可以向國土資源管理部門申請土地登記，領(lǐng)取“土地儲備”的土地使用權(quán)證。很明顯，這里僅對土地使用權(quán)證的名稱作了規(guī)范，沒有對土地使用權(quán)性質(zhì)、土地使用期限作明確的規(guī)定。

限制轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)不得抵押。據(jù)《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》規(guī)定：依法被查封、監(jiān)管的房地產(chǎn)或者依法被以其他形式限制轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)不得抵押。而“被儲備的土地”是有明確目標(biāo)的：即只能按照土地供應(yīng)計劃交付供地，并不屬于可自由轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)。那么，我們是否也可以將“被儲備的土地”理解為“被限制轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)”?

儲備土地價值具有不確定性。銀行的貸款發(fā)放額度是依被抵押土地的價值空間確定的，但被儲備土地的問題就在于其儲備后的用地性質(zhì)、使用年限、容積率等均處于未確定狀態(tài)。目前各地往往采取用途定義為“土地儲備”的土地使用權(quán)證，這也成為了銀行土地價值評估的先進(jìn)依據(jù)。但根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，臨時用地年限不得超過2年，因此，不排除儲備土地的實際評估價格會遠(yuǎn)低于土地儲備成本的可能性。

抵押權(quán)利如何實現(xiàn)

一旦重蹈上世紀(jì)90年代房地產(chǎn)市場低迷的覆轍，土地儲備機構(gòu)的資金鏈可能會緊縮甚至斷裂，無法償還銀行的貸款。此時，銀行不得不要求實現(xiàn)抵押權(quán)。

但問題的癥結(jié)在于，儲備土地并沒有法定的完整的土地使用權(quán)，在經(jīng)法定程序出讓土地使用權(quán)前，并不能上市流通。因此，除了按照國家土地供應(yīng)計劃交付供地，在扣除土地出讓金后，銀行可獲得優(yōu)先受讓權(quán)外，根本不可能有其他的方式保證銀行的利益。而且在房地產(chǎn)市場低迷的背景下，即使土地能夠出讓，出讓價格能否抵充銀行貸款也是一個未知數(shù)。

綜上，銀行以儲備土地為抵押，向土地儲備機構(gòu)發(fā)放貸款存在法律上的缺陷，且具有相當(dāng)大的風(fēng)險，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有對土地儲備做出詳細(xì)和明確的規(guī)定，這是當(dāng)前完善和發(fā)展我國的土地儲備制度較主要的發(fā)展瓶頸。目前需要解決的核心問題是如何規(guī)范和界定儲備土地的使用權(quán)性質(zhì)，即在土地儲備后，土地使用權(quán)按法定程序出讓前，土地使用權(quán)是否存在?性質(zhì)如何?期限如何?誰有權(quán)行使上述權(quán)利?一旦從法律層面上解決了這個問題，則土地儲備機構(gòu)采取任何一種融資措施都將擁有合適的法源基礎(chǔ)，將直接有利于改變土地儲備過程中儲備機構(gòu)資金不足的窘迫面貌。由此，可窺見推進(jìn)我國立法工作、進(jìn)一步完善房地產(chǎn)立法工作的重要性。

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