新一輪土地規(guī)劃修編絕不為所謂的更高發(fā)展速度提供用地，各地如果有更高的發(fā)展需求只能通過集約用地解決。

“這一輪規(guī)劃可以保證經濟總量翻兩番的用地需求，保障經濟平穩(wěn)快速增長，但絕不為超越‘搞大’既定目標的所謂更高發(fā)展速度提供用地”。

新一輪土地規(guī)劃修編的擔綱人之一、全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會主任胡存智針對一些地方希望利用此輪規(guī)劃修編擴大用地指標這樣表示。

新一輪土地規(guī)劃（從2006年到2020年）修編，目前正按照國務院專業(yè)提出的“用地要一分一厘算，而不是一分一畝”的要求加緊編制中，圍繞著如何守住18億畝耕地底線，各方正群策群力。

要確保這一底線，意味著從目前到2020年我國耕地減少量必須控制在2700萬畝以內，其中包括相當比例的生態(tài)退耕和農業(yè)結構調整，這個數(shù)字不及“十五”期間耕地減少量的1/3；也意味著基本農田不能動，建設用地規(guī)模要壓縮，但東部要率先實現(xiàn)現(xiàn)代化、中部要崛起、西部大開發(fā)、東北要振興，基礎設施要跟上、新農村建設要推進，幾乎所有地區(qū)都有加快發(fā)展的用地“正當理由”。

如何既不突破底線，又確保發(fā)展，近期相關主管部門連續(xù)召開專家務虛會。

為何死守18億畝耕地

“18億畝耕地是一個標志。”胡存智認為，“保18億畝耕地不是單純的指標問題。專業(yè)說18億畝不保，17億畝也守不住。這個道理很深刻”。

嚴守18億畝耕地紅線，是整個土地利用規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點，也是此輪修編工作的焦點。

中國農業(yè)大學教授張鳳榮認為，“規(guī)劃是一個目標，也是一種價值取向，在現(xiàn)今的形勢下，政府再不提耕地保護，就沒有人提了。地方政府的價值取向有很多現(xiàn)實性，各級政府都有自己的發(fā)展目標，糧食安全這個問題只有靠政府提出來?！?

事實上，在修編過程中，有些地方和部門提意見認為，基本農田太多了，保護的面積太大了。目前，全國的耕地保有量為18.27億畝，但全國每年糧食播種面積大概只在15億畝多，因此有觀點認為耕地沒有必要保18億畝那么多?！皢栴}是，一旦耕地低于這個數(shù)，就沒有任何彈性了”，胡存智指出。

據(jù)國土資源部中國土地勘測規(guī)劃研究院副院長謝俊奇介紹，18億畝這個數(shù)字是經過有關部門科學測算過的。預計到2020年，中國人口有可能達到16億，考慮到我國的人均消耗糧食量、耕地質量，以及平均畝產等要素，要保障糧食安全，18億畝是底線。

此輪規(guī)劃修編的規(guī)劃年限是2006年到2020年，正是實現(xiàn)我國到2020年全面建設小康社會目標的重要階段，綜合實力將達到中等發(fā)達國家水平，GDP翻兩番，工業(yè)化和城市化基本實現(xiàn)。在這一過程中，即使采取了嚴而又嚴的控制措施，各項建設還將不可避免地占用一定數(shù)量的耕地，而適宜開墾的后備土地資源又面臨日益匱乏的困境。耕地資源形勢嚴峻，迫切需要全國上下真正樹立起危機意識。中國科學院陳百明研究員說：“現(xiàn)在大家都還沒有危機意識。較多是在會上說說，沒有落實到行動上。我們要通過規(guī)劃修編，樹立起人們的危機意識?！?

但從目前的現(xiàn)狀來看，一些地方保護耕地的意識呈逐漸弱化的態(tài)勢?！盀槭裁创蠹也恢匾暭Z食安全？是因為當前糧食還是安全的，還有些積蓄，不至于今天吃了明天沒有，因而沒有緊迫感，也沒有長遠的憂患意識。”中科院院士陸大道指出，“特別是沿海地區(qū)的專業(yè)，都認為糧食安全不是問題，有GDP可以購嘛?！?

在專家們看來，弱化的耕地保護意識似乎更危險。

“18億畝”凸顯規(guī)劃矛盾

“今年4月公布的土地利用變更調查結果顯示，2006年底全國耕地面積是18.27億畝，但還有6000多萬畝20度以上的陡坡耕地。如果這些符合退耕條件的耕地都要退，減去之后整個耕地就已經不夠18億畝了。”有專家提出了這一矛盾。

事實上，矛盾和沖突的嚴重性遠不止此。各部門的發(fā)展規(guī)劃大大超過了土地規(guī)劃能夠供給的用地指標。有專家指出，“十一五”規(guī)劃出臺后，各部委以及相關部門紛紛從本行業(yè)的角度出臺了相關規(guī)劃，如果把這些規(guī)劃匯總起來，用地需求驚人。雖然不能說他們提出的用地需求量沒有依據(jù)，但確實不現(xiàn)實。當前國家規(guī)劃的高速公路總體上已經超過了美國，如果加上省級高速公路，可能比美國加上德國的總和還要多。由此提出的交通用地需求，較多只能滿足一半；農業(yè)部門提出未來需要20億畝耕地，林業(yè)部門提出要42億畝林地，目前根本無法滿足。

城市規(guī)劃也在迅速膨脹。陸大道指出，按照現(xiàn)在統(tǒng)計的城市規(guī)劃預測相加，十五年后中國的城市人口將達30億，如果按照這個數(shù)字來計算，各地用地的要求無論如何沒法滿足。

這就需要各部門、各地、各行業(yè)之間統(tǒng)籌協(xié)調。專家指出，規(guī)劃的實質就是統(tǒng)籌協(xié)調。但當前土地利用規(guī)劃修編過程中面臨的統(tǒng)籌協(xié)調，涉及到上下層級的協(xié)調，還有部門之間的協(xié)調。

北京大學蔡運龍教授認為，土地利用規(guī)劃管理的職能部門是國土資源部，但涉及的部門很多，各種規(guī)劃、各部門之間如何協(xié)調，現(xiàn)在很多地方不清楚?！氨热?，有的城市規(guī)劃的框架已經定下來了，土地規(guī)劃怎樣做？而要做一個統(tǒng)籌的規(guī)劃，各個部門的目標都要考慮?！?

北京大學教授俞孔堅認為，當前正是條塊分割的小決策，導致了土地利用效率和服務能力的低下。各個部門都在條塊分割有限的土地資源。比如說建設部門管一塊，水利部門管一塊，林業(yè)部門管一塊，土地的綜合效益發(fā)揮不出來。

“各部門的協(xié)調缺乏一個綜合的統(tǒng)一的平臺，要由一個部門來解決這些問題是有相當難度的?！敝袊h(huán)境科學研究院高吉喜研究員認為，現(xiàn)在各部門的規(guī)劃很多，相互交叉，不管換什么名稱，落到較后就是土地的問題。

“我們現(xiàn)在的實際情況是，土地利用規(guī)劃是全覆蓋的，土地規(guī)劃與其他許多規(guī)劃都要協(xié)調，這就涉及到各部門所有的規(guī)劃和土地規(guī)劃的銜接問題，如果不銜接，這個規(guī)劃想做好是不可能的。但是這樣的一個規(guī)劃，如果僅靠一個國土部門去協(xié)調，大家都平起平坐，協(xié)調好的可能性不大?！庇袑＜姨岢觥?

這實質上反映了一個根本問題，當前規(guī)劃體系缺位。專家指出，我國規(guī)劃體系應該是兩大類，一類是國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，它涉及到空間，但不以空間為主。另一類就是以國土規(guī)劃打頭的空間規(guī)劃。在當前國土規(guī)劃缺位的情況下，城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各類與國土利用有關的規(guī)劃并行，要求土地利用規(guī)劃承擔起指導960萬平方公里的國土利用和生態(tài)建設的職能，無疑困難很大。

“還有一個需要考慮的問題是，土地利用規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃中提出的主體功能區(qū)規(guī)劃，二者應該是怎樣的關系?！眹鴦赵何鞑块_發(fā)辦杜平研究員提出，“十一五”規(guī)劃提出的“優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域”四大主體功能區(qū)體系一旦建立起來，對土地政策的配套要求也是明確的。這樣我們原來制訂土地規(guī)劃的一些依據(jù)就要發(fā)生變化，包括權重?！?

“進一步來看，土地利用總體規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃，還有正在推進的國土規(guī)劃工作，三者是怎樣的關系？”國務院發(fā)展研究研究員林家彬指出，“土地利用規(guī)劃修編面臨的很多協(xié)調工作，建議對國土資源部、國家發(fā)改委、建設部三個部門的規(guī)劃工作進行整合，推進國土資源空間規(guī)劃工作?！?

事實上，其他國家也面臨過經濟發(fā)展和土地利用之間的矛盾，荷蘭、韓國、英國都有這方面的經驗和教訓，他們在經濟快速發(fā)展的開始階段土地利用規(guī)劃服從于經濟發(fā)展，后來都出現(xiàn)了土地利用失控的問題，較后解決的方案是用空間規(guī)劃來協(xié)調土地利用的關系，有專家指出，“但我國目前空間規(guī)劃缺位?！?p>

“18億畝”到底怎么保

18億畝耕地到底能不能保得住，怎么保住，必須要算細賬。

中國人民大學教授嚴金明指出，耕地減少的主要因素：一是建設占用，二是生態(tài)退耕，三是農業(yè)結構調整，還有一個就是災毀。而增加無非就是開發(fā)整理和復墾。按照法律規(guī)定，建設占用耕地要“占一補一”，這一點做到了，耕地總量就不會因為建設占用而減少。從較近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，生態(tài)退耕和農業(yè)結構調整是耕地減少較主要的原因，其次才是建設占用。

對生態(tài)退耕，規(guī)劃專家鄭振源說：“從1996年到2005年，生態(tài)退耕平均一年退1100多萬畝，占了耕地減少的60%。根據(jù)調查，西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多萬畝，事實上1996年到2005年已經退了近1億畝，意味著該退的都退完了。但是實地調查發(fā)現(xiàn)，陡坡耕地還是不少，原因在哪里？這表明已經退的1億畝里面有的是基本農田，也就是一些地方把不該退的退了，該退的沒有退下來?！?

對此，專家建議，既然生態(tài)退耕和農業(yè)結構調整是耕地減少的大頭，在編制規(guī)劃的時候，就應把開發(fā)整理補充耕地能到什么程度，建設用地大概是什么水平等用數(shù)據(jù)清清楚楚地擺出來，生態(tài)退耕該退多少，就可以進一步統(tǒng)籌考慮。

更重要的是要改變目前供需平衡的思路，陸大道指出，傳統(tǒng)的土地供給方式是各地要GDP，要城市化，就給他土地，這樣計劃式的供給永遠也不夠，也難以為繼。能不能換一個角度考慮，做成一個政策引導性的規(guī)劃？

在他看來，如果是政策引導性規(guī)劃就要分析各個地區(qū)、各個省的實際情況，包括各省目前的土地供需動態(tài)，還有多大潛力，未來城市化發(fā)展的前景如何等等，來確定土地供給的價格、機制和程序。通過對各個地區(qū)提出不同的政策，使用地門檻高起來，土地利用合理起來。

“為什么不能規(guī)定，如果是城鎮(zhèn)綜合占地，達到人均70平方米（日本東京人均60平方米，香港是40平方米），就不批地了”，陸大道建議采用這些指標來控制地方官員，“不要害怕這樣做地方就發(fā)展不了，其實很多地方都有低效利用的城市空間，能夠開辟新的發(fā)展道路?！?

胡存智提出，對于土地的功能也要重新認識。比如同一塊地，既可以是耕地，也可以視為綠地，是有多重功能的。城市周邊的水稻田并不僅是生產糧食，對生態(tài)保護的作用也是很大的，他認為今后在規(guī)劃中可能要研究考慮土地的多重功能，以解決高度尖銳的人地矛盾。

人們一直說耕地資源后備區(qū)，建設用地能不能有后備區(qū)？張鳳榮認為，“將來建設必須要占的地還得給，規(guī)劃應該提供一些能夠去的區(qū)域，不是數(shù)量的問題，而是選址的問題。以前我們做規(guī)劃就是劃基本農田

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