2002年底，中消協(xié)報(bào)告，全年全國(guó)每天竣工的商品房多達(dá)16000套，有關(guān)房產(chǎn)面積的投訴已連續(xù)5年呈兩位數(shù)增長(zhǎng)，成為房產(chǎn)投訴十大熱點(diǎn)之一。從有關(guān)面積投訴和糾紛的報(bào)道中，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)共同的現(xiàn)象：一是，當(dāng)人們對(duì)開(kāi)發(fā)商就面積問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)疑時(shí)，開(kāi)發(fā)商們的回答是如出一轍：“本開(kāi)發(fā)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)了政府有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)，公司分?jǐn)偨o業(yè)主的公用面積方案也是經(jīng)過(guò)房屋土地管理局批準(zhǔn)的?！边@樣就把責(zé)任推給行政管理部門(mén)。而當(dāng)人們找到行政主管部門(mén)時(shí)，行政主管部門(mén)則告知，這是企業(yè)行為。另一個(gè)現(xiàn)象是產(chǎn)權(quán)證、預(yù)售許可證以及預(yù)售登記中，登記的面積數(shù)據(jù)不一致。從以下幾個(gè)典型的案例入手，可以發(fā)現(xiàn)這些共同的現(xiàn)象背后的深層原因。

一、從嘉德公寓案看測(cè)管體制改革

2000年9月18日，嘉德公寓業(yè)主狀告嘉德房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司，業(yè)主認(rèn)為嘉德公司分?jǐn)偣妹娣e的原則不符合法律規(guī)定，將其16層的違章建筑及設(shè)計(jì)和測(cè)繪時(shí)根本不存在的會(huì)所計(jì)入公攤面積，而且在套內(nèi)面積的計(jì)算上明顯存在錯(cuò)誤。但嘉德公司稱(chēng)，該公司開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目經(jīng)過(guò)了政府有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)，公司分?jǐn)偨o業(yè)主的公用面積方案也是經(jīng)北京市房屋土地管理局批準(zhǔn)的。樓頂加蓋的房屋已經(jīng)有關(guān)部門(mén)同意并計(jì)入了該公寓的總面積中，不屬于違章建筑。經(jīng)過(guò)法庭審理調(diào)查，海淀區(qū)法院認(rèn)為當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提出證據(jù)，嘉德公司對(duì)嘉德公寓項(xiàng)目制定的面積分?jǐn)傓k法，經(jīng)過(guò)了北京市房屋土地管理部門(mén)的批準(zhǔn)和備案，并經(jīng)過(guò)有關(guān)測(cè)繪部門(mén)測(cè)繪，如對(duì)經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后的分?jǐn)偡桨赣挟愖h，應(yīng)通過(guò)原批準(zhǔn)部門(mén)解決。2001年5月這起房屋面積糾紛案較終以開(kāi)發(fā)商勝訴而告終。

案子雖已了結(jié)了，但它代表了一類(lèi)共同的現(xiàn)象，我們不禁要問(wèn)，測(cè)繪到底是企業(yè)行為，還是政府行為?這個(gè)問(wèn)題涉及到各方的責(zé)任認(rèn)定，同時(shí)也暴露了管理中存在著一些問(wèn)題，導(dǎo)致了當(dāng)事各方的權(quán)力、責(zé)任不清，問(wèn)題原因不明的情況。

從國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中可以看到，房產(chǎn)面積的測(cè)繪不應(yīng)屬于行政行為，也就是說(shuō)不是像開(kāi)發(fā)商們說(shuō)的“政府行為”。

國(guó)家頒布的2001年5月1日起施行的《房產(chǎn)測(cè)繪管理辦法》中，以下條款都規(guī)定了測(cè)繪行為是受行政主管部門(mén)監(jiān)督管理的企業(yè)行為。例如第五條中規(guī)定：國(guó)務(wù)院測(cè)繪行政主管部門(mén)和國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)房產(chǎn)測(cè)繪及成果應(yīng)用的監(jiān)督管理。第八條規(guī)定：委托房產(chǎn)測(cè)繪的，委托人與房產(chǎn)測(cè)繪單位應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面房產(chǎn)測(cè)繪合同。第九條規(guī)定：房產(chǎn)測(cè)繪單位應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與委托人不得有利害關(guān)系。

可見(jiàn)政府行政管理部門(mén)并不負(fù)責(zé)某一項(xiàng)目的測(cè)繪，它只是管理測(cè)繪單位的資質(zhì)，只保證測(cè)繪單位具有合法的測(cè)繪資格，并不直接保證某一個(gè)項(xiàng)目的測(cè)繪結(jié)果的合法性，當(dāng)然為了保證測(cè)繪結(jié)果的公正客觀，行政部門(mén)有責(zé)任對(duì)測(cè)繪中嚴(yán)重的有失公正客觀的結(jié)果進(jìn)行查處。但是，測(cè)繪行為本身是測(cè)繪單位所為，它與委托人是合同關(guān)系，不屬于行政行為。而且，測(cè)繪企業(yè)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，要通過(guò)對(duì)社會(huì)提供測(cè)繪這項(xiàng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，獨(dú)立核算自負(fù)盈虧。那么是什么原因使開(kāi)發(fā)商認(rèn)為測(cè)繪行為是政府行為?又是什么原因使人們相信政府要對(duì)測(cè)繪結(jié)果負(fù)責(zé)呢?

頭先，測(cè)繪行業(yè)中壟斷現(xiàn)象十分嚴(yán)重。各地的測(cè)繪企業(yè)數(shù)量非常有限，北京各區(qū)縣符合資格的測(cè)繪機(jī)構(gòu)只有23家，而北京市場(chǎng)上新樓盤(pán)卻是以每天一個(gè)以上的開(kāi)發(fā)速度增長(zhǎng)。難怪開(kāi)發(fā)商和消費(fèi)者都感到找不到地方錢(qián)。人們不難有這樣的印象，測(cè)繪行業(yè)門(mén)檻太高，是政府辦的，是行政部門(mén)的附屬單位。

，行政機(jī)構(gòu)對(duì)測(cè)繪單位的管理主要是以行政手段為主，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理辦法。比如在《房產(chǎn)測(cè)繪管理辦法》中十一條規(guī)定：房產(chǎn)測(cè)繪單位有過(guò)失或弄虛作假的，由縣級(jí)以上人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)給予警告并責(zé)令限期改正，并可處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由發(fā)證機(jī)關(guān)予以降級(jí)或者取消其房產(chǎn)測(cè)繪資格?？梢?jiàn)對(duì)于測(cè)繪單位的過(guò)失處罰，過(guò)于行政化。警告和3萬(wàn)元以下的罰款對(duì)于一個(gè)行政單位來(lái)說(shuō)是個(gè)較大的數(shù)字，但對(duì)補(bǔ)償開(kāi)發(fā)商不法行為及由于測(cè)繪過(guò)失引起的購(gòu)房人利益損失來(lái)說(shuō)是微不足道的。

第三，對(duì)于測(cè)繪單位的收費(fèi)規(guī)定是按行政事業(yè)費(fèi)規(guī)定的。有資料表明，現(xiàn)在我國(guó)很多測(cè)繪所的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還是1988年制訂的，該標(biāo)準(zhǔn)也只對(duì)城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記時(shí)，對(duì)房屋外圍進(jìn)行測(cè)繪，按照每建筑平方米0．12元收取測(cè)繪費(fèi)。但隨著測(cè)繪行業(yè)的市場(chǎng)化，測(cè)繪所也由財(cái)政撥款變成了自收自支的事業(yè)單位，測(cè)繪項(xiàng)目由原來(lái)的比較單一，變成了多層次系列化，出現(xiàn)了房改售房分層、分間測(cè)繪，商品房銷(xiāo)售面積預(yù)測(cè)和實(shí)測(cè)等，如果按原標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)連成本都收不回來(lái)。所以在沒(méi)有房產(chǎn)行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，他們只得套用國(guó)家測(cè)繪局1993年出臺(tái)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，換算成一定比率，進(jìn)行套算后收費(fèi)，如房改售房測(cè)繪按照0．42元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，商品房分間分戶(hù)測(cè)繪按照1．26元標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等。據(jù)了解，現(xiàn)在有的區(qū)縣還執(zhí)行國(guó)家測(cè)繪局1999年頒布的測(cè)繪生產(chǎn)成本費(fèi)用定額。

總之，對(duì)于測(cè)繪單位的性質(zhì)雖然在《房產(chǎn)測(cè)繪管理辦法》中進(jìn)行了規(guī)定，但在各地的具體實(shí)施中還標(biāo)準(zhǔn)不一，還沒(méi)有徹底落實(shí)他們的企業(yè)地位，沒(méi)有放開(kāi)測(cè)繪市場(chǎng)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，沒(méi)有讓測(cè)繪單位企業(yè)化，沒(méi)有讓他們真正成為市場(chǎng)主體，通過(guò)過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以達(dá)到自負(fù)盈虧自我發(fā)展。那么應(yīng)如何理順測(cè)管體制，讓開(kāi)發(fā)商和老百姓得到客觀公正的測(cè)繪服務(wù)呢?

，明確測(cè)繪單位的企業(yè)地位，真正與脫鉤。讓更多的有測(cè)繪能力的企業(yè)進(jìn)入測(cè)繪市場(chǎng)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為開(kāi)發(fā)企業(yè)和業(yè)主提供服務(wù)。

，行政機(jī)構(gòu)把工作放在測(cè)繪結(jié)果的核對(duì)和管理上，而不是放在測(cè)繪機(jī)構(gòu)的審批上，也就是說(shuō)對(duì)于測(cè)繪單位要寬進(jìn)嚴(yán)出，過(guò)失重罰，鼓勵(lì)更多的企業(yè)參與測(cè)繪市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。但對(duì)于它們的測(cè)繪結(jié)果的管理要嚴(yán)格，特別是要嚴(yán)格核對(duì)審查開(kāi)發(fā)商上報(bào)的各種圖則，保證圖紙的前后一致，保證圖紙與實(shí)物一致，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

第三，完善測(cè)繪程序，要求測(cè)繪企業(yè)對(duì)所測(cè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地測(cè)繪，而不是只測(cè)圖紙。而且要求有委托人代表或公正機(jī)關(guān)參與實(shí)地測(cè)繪，并對(duì)測(cè)繪結(jié)果實(shí)行可查詢(xún)制度，要求測(cè)繪單位對(duì)測(cè)繪方面的問(wèn)題回答委托人的詢(xún)問(wèn)。

第四，引入責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制。要求測(cè)繪企業(yè)對(duì)測(cè)繪成果負(fù)連帶責(zé)任。有不良記錄的測(cè)繪企業(yè)和個(gè)人要為測(cè)繪過(guò)失承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

第五，引入投訴機(jī)制，對(duì)測(cè)繪企業(yè)和開(kāi)發(fā)商進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，對(duì)投拆過(guò)多的測(cè)繪企業(yè)給予降級(jí)或罰款的處分。

第六，提高測(cè)繪企業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，允許它們按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行收費(fèi)，而不是按行政事業(yè)單位收費(fèi)。

第七，鼓勵(lì)購(gòu)房人對(duì)面積問(wèn)題有疑問(wèn)時(shí)，自行委托測(cè)繪單位進(jìn)行復(fù)測(cè)，而不是動(dòng)不動(dòng)就找政府行政機(jī)關(guān)。

第八，鼓勵(lì)測(cè)繪企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)的需要進(jìn)行業(yè)務(wù)開(kāi)拓和創(chuàng)新，開(kāi)展各種服務(wù)。除為開(kāi)發(fā)商進(jìn)行報(bào)批圖紙和項(xiàng)目實(shí)地的測(cè)繪外，還可以為老百姓進(jìn)行購(gòu)房過(guò)程中的各種測(cè)繪，比如辦房產(chǎn)證，出租房屋，辦抵押貸款、出售店面等進(jìn)行測(cè)繪。也可以為來(lái)自、法律部門(mén)、銀行部門(mén)、保險(xiǎn)部門(mén)、稅收部門(mén)的委托進(jìn)行測(cè)繪。

第九，建立測(cè)量行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的自我管理和監(jiān)督。

第十，對(duì)有不良記錄的測(cè)繪企業(yè)進(jìn)行曝光，加強(qiáng)對(duì)測(cè)繪行業(yè)的社會(huì)監(jiān)督

二、從萬(wàn)泉新新家園案看管理程序完善

萬(wàn)泉新新家園位于北京海淀區(qū)，曾經(jīng)被評(píng)為“2000年北京十大明星樓盤(pán)”名。銷(xiāo)售價(jià)格在每平方米1萬(wàn)元左右。一位老者稱(chēng)他所購(gòu)購(gòu)的二百多平方米的復(fù)式房，全部地面鋪滿(mǎn)木板，使用的地板總共還不到120平方米，這樣的問(wèn)題不只一戶(hù)。于是業(yè)主們從北京市場(chǎng)建筑檔案館查到萬(wàn)泉新新家園一期竣工圖紙及相關(guān)檔案資料，發(fā)現(xiàn)萬(wàn)泉一期的《商品房銷(xiāo)售許可證》上審批的可銷(xiāo)售面積是54286平方米，而其實(shí)際銷(xiāo)售面積為69240．90平方米，這些面積已在北京市房地產(chǎn)局進(jìn)行了預(yù)售登記。海淀區(qū)房地局測(cè)繪隊(duì)提供的銷(xiāo)售面積是69240．07平方米?？梢?jiàn)《商品房預(yù)售許可證》批準(zhǔn)的可銷(xiāo)售面積和預(yù)售登記中登記的實(shí)際銷(xiāo)售面積之間有15000平方米的差額。人們還發(fā)現(xiàn)原設(shè)計(jì)圖紙上應(yīng)有的一處近4000平方米的物業(yè)管理用房，入住三年以來(lái)一直未見(jiàn)蹤影。此后，業(yè)主們開(kāi)始了他們長(zhǎng)達(dá)兩年多的投訴之路。此案從2001年4月起至今還未了結(jié)。

無(wú)論可售面積與實(shí)銷(xiāo)面積的差到底是否能說(shuō)明開(kāi)發(fā)商的少批多售，少報(bào)多攤，也無(wú)論它可否證明行政機(jī)關(guān)的失職，但這個(gè)事件至少說(shuō)明了房地產(chǎn)管理審批程序中存在以下幾方面的問(wèn)題。

，各部門(mén)各管一段，管理環(huán)節(jié)上不連接。根據(jù)《北京市內(nèi)銷(xiāo)商品房管理暫行規(guī)定》第五條規(guī)定：申請(qǐng)預(yù)售商品房須提交商品房預(yù)售總平面圖。第八條規(guī)定：房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)須按批準(zhǔn)的用途、銷(xiāo)售范圍銷(xiāo)售商品房。關(guān)于商品房銷(xiāo)售后進(jìn)行預(yù)售登記的環(huán)節(jié)，《北京市內(nèi)銷(xiāo)商品房管理暫行規(guī)定》第十三條規(guī)定購(gòu)賣(mài)雙方簽約后30日內(nèi)，須到房屋所在區(qū)(縣)房地產(chǎn)局辦理預(yù)售、預(yù)購(gòu)登記?？梢?jiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)定中并沒(méi)有要求上報(bào)的圖紙一定是同一份圖紙，也就是說(shuō)上交的圖紙可以前后不一致。管理審批程序中也沒(méi)有規(guī)定前后兩個(gè)工作階段上報(bào)的材料中的數(shù)字進(jìn)行核對(duì)，也沒(méi)有規(guī)定如果前后上報(bào)圖紙及測(cè)算面積不一致，應(yīng)如何處理。

，各管一段的管理程序使開(kāi)發(fā)商、測(cè)繪機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間責(zé)任無(wú)法認(rèn)定。出現(xiàn)前后圖紙不一致或上報(bào)的數(shù)字不一致，是什么原因造成的?圖紙變動(dòng)是什么原因造成的?是設(shè)計(jì)變更還是多攤瞞報(bào)?有沒(méi)有設(shè)計(jì)變更的批準(zhǔn)文件?設(shè)計(jì)變更是否得到了購(gòu)房者的認(rèn)可?是否有設(shè)計(jì)變更的說(shuō)明或簽證?所有的細(xì)節(jié)沒(méi)有記錄，沒(méi)有備案，當(dāng)出現(xiàn)質(zhì)疑和糾紛時(shí)則無(wú)法認(rèn)定是政府的責(zé)任還是開(kāi)發(fā)商的責(zé)任。

可見(jiàn)如果房屋權(quán)屬登記部門(mén)對(duì)測(cè)繪成果進(jìn)行審查時(shí)，就要求房產(chǎn)測(cè)繪成果與原有的測(cè)繪圖件相互銜接，對(duì)不符合要求或未達(dá)到要求的，在審查環(huán)節(jié)就要求原測(cè)繪單位予以糾正，發(fā)現(xiàn)各門(mén)部上報(bào)的圖則、數(shù)據(jù)不一致的，要求開(kāi)發(fā)商和測(cè)繪部門(mén)做出解釋?zhuān)⑦M(jìn)行實(shí)地測(cè)量，這樣就可通過(guò)審查提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

三、從友誼花園案看消費(fèi)者維權(quán)

2002年夏天，已經(jīng)入住五年之久的北京友誼花園的業(yè)主趙女士在小區(qū)散步時(shí)偶然發(fā)現(xiàn)，自己居住的塔樓與手里的房產(chǎn)證不符，房產(chǎn)證上明明寫(xiě)的是19層，而實(shí)際上樓層只有18層，她懷疑多了這一層樓的面積，她就要多支付開(kāi)發(fā)

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