從城市房地產(chǎn)拆遷的現(xiàn)實中可以看出，很多情況下，拆遷各方的沖突和矛盾，都導(dǎo)源于"以何名義拆遷"、"為什么拆遷"的現(xiàn)實詰難 近日，在全國人大常委會審議的城市房地產(chǎn)管理法修正案草案中，擬增設(shè)條款授權(quán)國務(wù)院就征收國有土地上單位、個人房屋與拆遷補償先制定行政法規(guī)，以防止物權(quán)法10月1日施行后，因《城市房屋拆遷管理條例》與物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定不一致而導(dǎo)致停止執(zhí)行。 據(jù)報道，擬定中的草案將在城市房地產(chǎn)管理法章總則中增加這樣一條："為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。"應(yīng)該說，這是一個具有承前啟后意義的條款：它在法律層面上給城市房屋拆遷戴上了公共利益的緊箍咒，并以此為原則接過了《城市房屋拆遷管理條例》的棒子，盡管法律之下的新行政法規(guī)尚未出生，此其承"前"之處；而其啟"后"之處則在于，它的出現(xiàn)為即將實施的物權(quán)法第四十二條的規(guī)定---"為了公共利益的需要，規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)"---提供了得以依照"法律"運轉(zhuǎn)的著力點，解了"城市房屋征收與拆遷工作可能無法可依"的現(xiàn)實問題之圍，且如此操作在權(quán)限及程序上均符合立法法第八、九、十條的規(guī)定。 這是一個讓人表示樂觀的信息。但是，未來的行政法規(guī)能否有效地應(yīng)對城市拆遷過程中的種種矛盾和問題，是需要長期的評估和嗣后觀察的，而就現(xiàn)有的規(guī)定看，恐怕也尚有諸多方面的問題，需要進一步厘清。 較突出的問題是，公共利益仍然是個需要給予充分解釋的概念。事實上，早在物權(quán)法起草之初，公共利益就被引入進來作為鉗制"亂拆遷"、"惡意拆遷"等問題的安全閥，并被寄予了厚望。但何為公共利益是個非常抽象的問題，起草之時就多有爭論，以致較后在作為正式條文進入物權(quán)法后，它仍然是個不甚明確的條款。而這樣的后果是，如今在涉及城市拆遷這樣的重大實際問題時，我們?nèi)匀恍枰谂c物權(quán)法相配套的法律、法規(guī)中，重新面對如何對其進行界定的困難問題。 遺憾的是，我們在擬定的城市房地產(chǎn)管理法修正案草案里仍然沒有對公共利益進行界定。 與公共利益界定問題相應(yīng)的另一個問題是，在立法過程中，立法機關(guān)就公共利益的界定問題上沒有給出明確答案。在這樣的前提之下也就意味著，對公共利益的立法釋明難題留給了負有實際履行和實踐職責(zé)的行政機關(guān)，這種做法符合立法法第九條之精神，但似乎仍有不足之處。 很顯然，公共利益這一抽象概念就像凹面鏡一樣，在不同主體價值觀的照射下，會體現(xiàn)出令人吃驚的價值光譜散射?？梢哉f，不同的立場、不同的處境下會生發(fā)出迥異的公共利益解讀與認知。從城市房地產(chǎn)拆遷的現(xiàn)實中可以看出，很多情況下，拆遷各方的沖突和矛盾，都導(dǎo)源于"以何名義拆遷"、"為什么拆遷"的現(xiàn)實詰難。在此過程中，作為直接處置相關(guān)問題的一方，各級行政機關(guān)或部門每每給出的解釋似乎總有公共利益的合理基礎(chǔ)。但哪種利益是公共的，哪種利益是小眾的？是居住權(quán)益至上還是商業(yè)利益優(yōu)先？是環(huán)境因素優(yōu)于就業(yè)需求乃至GDP總量追求，還是相反？往往鮮有標準答案。在抽象的公共利益概念下，覆蓋的是更為細碎、具體和現(xiàn)實的利益訴求。更何況，如今在很多地方以土地收益為重要財源的背景下，行政機關(guān)在相當(dāng)程度上已經(jīng)成為了利益相關(guān)方，在公權(quán)力的便利條件下，要找到公共利益的理由，并不困難，行政機關(guān)能否給出比立法機關(guān)更為中立、明確的概念界定和解釋，這本身是值得考量的。 還有一點在于，無論是物權(quán)法還是配套的城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，在保障被征收人利益的問題上，程序制度設(shè)計猶嫌粗糙。一個較現(xiàn)實的問題是，是否只要是符合公共利益的標準(假定標準是明確的)，就可以徑直展開征收過程？在新的行政法規(guī)出臺前，這一點也是不確定的。而擬定的城市房地產(chǎn)管理法修正案草案中的行文結(jié)構(gòu)，似乎將符合公共利益作為了征收的惟一法定前置條件。事實上，應(yīng)該進一步澄清的是，強調(diào)公共利益，并不等于只要符合之，就可以無條件征收。也就是說，即使征收符合公共利益，也必須有充分協(xié)商、公平議價的法律程序作為征收的前置保障程序，這樣才能充分地保障弱勢群體的利益；惟其如此，才能說真正地符合公共利益的價值真諦。 　(中國房地產(chǎn)信息網(wǎng) www.crei.cn)(作者：唐俊)

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