集體建設(shè)土地入市能否建住宅？對(duì)土地市場(chǎng)沖擊大不大？會(huì)不會(huì)影響房?jī)r(jià)？

還有幾天，新版《土地管理法》就要正式實(shí)施，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市終將全國(guó)推廣。在建廠房及商場(chǎng)等用途之外，集體建設(shè)用地上是否還允許建造住宅，供外界租賃甚至買(mǎi)賣(mài)，成為一些城市民眾關(guān)心之處。

此處所謂集體建設(shè)用地建造住宅，與農(nóng)民在宅基地建自用房產(chǎn)無(wú)關(guān)，而是指建設(shè)可供集體組織之外成員或租或買(mǎi)的住宅。

土地供應(yīng)格局改變

2019年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《土地管理法》修正案，這是該法自1987年正式實(shí)施以來(lái)的第四次修訂，并將于2020年1月1日起正式施行。

這次修法破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，刪除了原法第43條中任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國(guó)有土地的規(guī)定。

這看似意義重大，但實(shí)為世事輪回。允許集體建設(shè)用地入市并非初創(chuàng)的新政，實(shí)為政策上的又一波解禁。

按照1987年版《土地管理法》，當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民就可以用集體土地蓋住宅，不過(guò)前提是必須經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)，支付相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，且不得超標(biāo)。

正是2004年8月修訂通過(guò)的上一版《土地管理法》規(guī)定，從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地。至此，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等少數(shù)情形外，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的通道基本被封堵完畢，利用集體建設(shè)土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的行為更是在嚴(yán)禁之列。

這十五年間，國(guó)有土地供應(yīng)被地方政府管控，土地價(jià)格漲多跌少，尤其是住宅用地價(jià)格，隨著房?jī)r(jià)的波動(dòng)而水漲船高，多年來(lái)為地方政府貢獻(xiàn)了不菲的土地出讓收入。

2004年全國(guó)國(guó)有土地出讓收入尚在5800億元左右，到了2018年，這一數(shù)據(jù)已經(jīng)上漲至65096億元，創(chuàng)下歷史新高。在房地產(chǎn)市場(chǎng)較為平穩(wěn)的情況下，2019年前11個(gè)月土地出讓收入也高達(dá)57684億元，全年有望逼近7萬(wàn)億元，再攀歷史高峰。

國(guó)有土地已實(shí)現(xiàn)極大保值增值的背景下，集體建設(shè)用地如今再度回歸土地市場(chǎng)，改變了原先建設(shè)用地只能用國(guó)有土地的格局，這對(duì)下一步的土地供應(yīng)格局會(huì)有什么樣的影響，會(huì)不會(huì)對(duì)國(guó)有住宅用地市場(chǎng)形成很大的沖擊？

全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶表示，土地管理法的修改，包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，目的就是為了改變、完善現(xiàn)有的建設(shè)用地土地供應(yīng)的格局。原來(lái)只有國(guó)有建設(shè)用地才能進(jìn)入市場(chǎng)，以進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，現(xiàn)在是允許集體建設(shè)用地直接由集體出讓、出租用于建設(shè)，這是土地供應(yīng)格局的改變。

不會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)造成沖擊

說(shuō)易行難。在細(xì)究《土地管理法》法律條文后，我們可以發(fā)現(xiàn)此番農(nóng)地入市依然頭戴若干“緊箍”，其范圍、體量、用途均有諸多限制，這可能會(huì)造成其實(shí)際影響低于外界原有的預(yù)期。

楊合慶也表示，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，首先入市的土地要符合規(guī)劃，規(guī)劃必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，必須要經(jīng)過(guò)依法登記，每年的土地利用年度計(jì)劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人，也要按原來(lái)規(guī)劃的用途來(lái)使用土地。從這幾個(gè)方面來(lái)講，它不會(huì)對(duì)我們的土地市場(chǎng)造成沖擊。

具體來(lái)看《土地管理法》的法律條文，第23條規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)對(duì)本法第63條規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排。

這就是說(shuō)，每年可以入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 數(shù)量要由各級(jí)政府確定，一般不可超過(guò)。不要期望集體建設(shè)用地入市一旦開(kāi)閘就會(huì)大量進(jìn)入土地市場(chǎng)，地方政府為了穩(wěn)定土地市場(chǎng)，一般會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)土地市場(chǎng)狀況，把握集體土地入市的時(shí)機(jī)和尺度。

再來(lái)看范圍，也就是哪些地塊可以入市?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

這里面，“符合兩個(gè)規(guī)劃”“并依法登記”都容易理解，且界定會(huì)較為清楚。但“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途”的描述還是留有解釋的空間。

何為“經(jīng)營(yíng)性用途”？如何理解這個(gè)“等”？原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)里的宿舍用地在不在其中？

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明12月6日在一個(gè)論壇上表示，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是一個(gè)人為造出來(lái)的概念，并沒(méi)有法律依據(jù)，“說(shuō)農(nóng)村的宅基地不是經(jīng)營(yíng)性的，但它搞一個(gè)農(nóng)家樂(lè)是不是經(jīng)營(yíng)性的”？

來(lái)看看上述地塊入市后可以做什么，即用途?！锻恋毓芾矸ā返?4條規(guī)定，集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。

簡(jiǎn)單理解，獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位或者個(gè)人，要按照兩個(gè)規(guī)劃確定的用途來(lái)使用土地，而這兩個(gè)規(guī)劃是由各級(jí)地方政府來(lái)編制的。換言之，地方政府有權(quán)限決定一宗集體建設(shè)用地 終是用來(lái)建設(shè)廠房、商場(chǎng)抑或住宅。

地方屢有創(chuàng)新之舉

當(dāng)今，在集體土地上建住宅且供集體外成員居住的做法，尚屬政策監(jiān)管較嚴(yán)地帶，但地方在“試點(diǎn)”的名義之下，也屢有創(chuàng)新之舉。

今年8月1日，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)（下稱“北京規(guī)自委”）發(fā)布通知稱，大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)3宗集體建設(shè)用地區(qū)級(jí)統(tǒng)籌地塊公開(kāi)掛牌出讓，宗地內(nèi)將建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，銷售均價(jià)為每平方米2.9萬(wàn)元，含全裝修費(fèi)用。

這是北京 次利用集體土地建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房，為政策性住房開(kāi)辟了土地供應(yīng)新渠道。北京規(guī)自委表示，該項(xiàng)目入市有效改善了住房結(jié)構(gòu)，同時(shí)豐富了集體建設(shè)用地入市案例，探索改革經(jīng)驗(yàn)。

此前，包括北京在內(nèi)的18個(gè)城市獲批可以利用集體土地建租賃住房，以緩解當(dāng)?shù)刈》抗?yīng)緊張局面。

從上述地方實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前利用集體建設(shè)用地是可以用來(lái)建設(shè)住宅的，一方面是租賃住房，對(duì)外只租不售，產(chǎn)權(quán)不分割。另一方面，北京 次利用集體土地建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房，可以對(duì)外銷售，且產(chǎn)權(quán)可分割，與國(guó)有土地上建造的商品房并無(wú)二致。

《北京日?qǐng)?bào)》8月2日曾援引業(yè)內(nèi)專家表示，對(duì)于購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，集體建設(shè)用地的共有產(chǎn)權(quán)房和原來(lái)國(guó)有土地的共有產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有任何區(qū)別，同樣是70年產(chǎn)權(quán)，個(gè)人持有部分產(chǎn)權(quán)，且執(zhí)行5年內(nèi)不得買(mǎi)賣(mài)等規(guī)定。

集體土地的共有產(chǎn)權(quán)房和過(guò)去的小產(chǎn)權(quán)房有何關(guān)系？結(jié)合上述《土地管理法》新規(guī)來(lái)看，區(qū)別主要在于兩點(diǎn)，一是土地是否屬于可以入市的范圍，是否被依法登記；二是用途是否符合政府的規(guī)劃。

換個(gè)角度說(shuō)，未來(lái)集體建設(shè)用地是否可以建造住宅，也將主要依據(jù)上述兩點(diǎn)，如果符合入市資格，且政府將其規(guī)劃為住宅，那一切就順理成章了。

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治與法律教研部教授宋志紅表示，《土地管理法》規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性土地入市之后可以開(kāi)展商業(yè)、經(jīng)營(yíng)用途。國(guó)有的建設(shè)用地可以用來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，集體的建設(shè)用地如果不可以，怎么體現(xiàn)同權(quán)同價(jià)？

她認(rèn)為，集體土地上建設(shè)租賃住房，其本質(zhì)特征就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之后用來(lái)做住宅的開(kāi)發(fā)，住宅的用途顯然是在里面的，這樣開(kāi)發(fā)的住房只可以租不可以賣(mài)。而未來(lái)在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，配套住宅用地的供應(yīng)是必不可少的，從土地開(kāi)發(fā)利用來(lái)看，土地上綜合復(fù)合型的利用也成為一個(gè)趨勢(shì)，所以住宅用途的供應(yīng)是必不可少的。

“從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，這樣一種途徑的放開(kāi)必然是一個(gè)因地制宜的、有管控的、逐步的放開(kāi)?！彼沃炯t稱。

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