房地產(chǎn)稅是黨中央確立的重大立法事項(xiàng)，已經(jīng)被列入第十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，備受全國人民矚目，成為坊間和業(yè)界討論的熱點(diǎn)。

盡管如此，由于立法的思路和方案從未披露，每個(gè)人都在根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和猜想進(jìn)行解讀。在減稅降費(fèi)的大背景下為什么要開征房地產(chǎn)稅？如何保證不同納稅人之間的公平負(fù)擔(dān)？現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制該怎樣配套調(diào)整？納稅能力不足時(shí)是否可以得到照顧？家庭基本的居住面積能否免稅？人們對(duì)這些問題的追問，時(shí)時(shí)透露出對(duì)房地產(chǎn)稅正當(dāng)性的焦慮。尤其是，對(duì)于已被鑒定為不合法的小產(chǎn)權(quán)房，以及權(quán)利受到限制的農(nóng)村房地產(chǎn)，如何從法理高度論證其可稅性，至今沒有產(chǎn)生明確統(tǒng)一的意見。即便是財(cái)稅法律和政策專家，其立場(chǎng)也往往表現(xiàn)為左右互搏，難以自圓其說。

如果將房地產(chǎn)稅置于孤立封閉的環(huán)境中，社會(huì)上出現(xiàn)的種種擔(dān)憂我們并不難解答。

特別是，只要能將這些系統(tǒng)性問題拆分開來，將其轉(zhuǎn)變成一些純粹的技術(shù)性問題，似乎每一個(gè)都可以找到現(xiàn)成答案。例如，當(dāng)人們追問為什么可以對(duì)房地產(chǎn)征稅時(shí)，我們可以從財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，或者從權(quán)利人受益于政府公共服務(wù)的角度回答。但有意無意被忽略的事實(shí)是，作為一類財(cái)產(chǎn)，房地產(chǎn)已經(jīng)承受了不少稅收，并不是沒有履行社會(huì)義務(wù)。房地產(chǎn)的交易，需要繳納增值稅、土地增值稅、契稅、印花稅、所得稅；房地產(chǎn)的持有，需要繳納城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅。在此前提下，繼續(xù)開征新的房地產(chǎn)稅，就必須對(duì)財(cái)產(chǎn)的社會(huì)義務(wù)或公共服務(wù)的受益進(jìn)一步量化，才有可能說明新增稅收的正當(dāng)性。再如，當(dāng)人們繼續(xù)追問，為什么可以對(duì)國有建設(shè)用地使用權(quán)征稅時(shí)，我們可以回答，該權(quán)利已經(jīng)被物權(quán)法所承認(rèn)，是一種受保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但無法否認(rèn)的是，隨著使用權(quán)臨近到期，地上房屋會(huì)因?yàn)闄?quán)利的不確定性而貶值。雖然物權(quán)法規(guī)定，土地使用權(quán)到期后可以自動(dòng)續(xù)期，但并沒有說明能續(xù)多久、是否需要交費(fèi)、交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何。當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利面臨如此大的不確定性時(shí)，人們對(duì)課稅的正當(dāng)性自然會(huì)頻添疑慮。

對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的課稅也是如此。我們可以論證，基于稅收平等原則，房地產(chǎn)稅不需要考慮財(cái)產(chǎn)持有合法與否，只要現(xiàn)實(shí)存在，就可以一體征收財(cái)產(chǎn)稅。我們更可以說，課稅并不等于承認(rèn)其合法性，如果是違章建筑，該拆還是要拆。不過，如果小產(chǎn)權(quán)房確定的結(jié)局就是拆除，即便順利通過房地產(chǎn)稅立法，可以想象其征收和管理會(huì)有多難。能對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行嗎？能像《稅收征收管理法（征求意見稿）》所設(shè)想的那樣，在不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)定優(yōu)先受償權(quán)，等交易過戶時(shí)一并處理嗎？同樣尷尬的還有在農(nóng)村宅基地上建造的房屋，連交易機(jī)會(huì)都被嚴(yán)重限制，政府對(duì)其提供了足夠的公共服務(wù)嗎？由于不能自由交易，農(nóng)村房地產(chǎn)的價(jià)值已經(jīng)嚴(yán)重被貶抑，再對(duì)其居住和持有征收房地產(chǎn)稅，要讓農(nóng)民接受其正當(dāng)性不亞于天方夜譚。

對(duì)于非用于經(jīng)營的自住房產(chǎn)，不少稅法專家強(qiáng)調(diào)，基于財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立場(chǎng)，可以對(duì)其應(yīng)有收益課稅，這樣不至于傷及財(cái)產(chǎn)本身，與財(cái)產(chǎn)稅僅僅針對(duì)財(cái)產(chǎn)孳息而不殃及財(cái)產(chǎn)本體的要求并不矛盾。如果法定免稅基本覆蓋了 套房，僅從第二套房開始起征收房地產(chǎn)稅，這種解釋基本上可以站得住腳，因?yàn)榈诙追恳话悴粫?huì)用于自住，可以出租產(chǎn)生收益。沒有出租的，通過房地產(chǎn)稅的壓力，也會(huì)促使其用于出租或利用，以抵銷房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。不過這樣一來，房地產(chǎn)稅似乎就變成了收益稅。而我國對(duì)不動(dòng)產(chǎn)收益已經(jīng)課征所得稅，如何解釋這種重復(fù)征收又成為新問題，會(huì)影響到房地產(chǎn)稅的正當(dāng)性論證。另一方面，財(cái)產(chǎn)是否出租，是否用于營業(yè)，本屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的自由。房地產(chǎn)稅介入后，即便不出租或?qū)ν鉅I業(yè)，也需要承受稅收負(fù)擔(dān)，對(duì)當(dāng)事人的自由會(huì)構(gòu)成限制。如果稅率過高，經(jīng)年累月后，所征稅款會(huì)超過財(cái)產(chǎn)價(jià)值的全部，事實(shí)上構(gòu)成財(cái)產(chǎn)征收。無論應(yīng)有收益理論的依據(jù)在學(xué)理上如何充分，這些結(jié)果都會(huì)在公眾心目中遭遇正當(dāng)性挑戰(zhàn)。

相比于稅基寬窄、稅負(fù)輕重、減稅免稅、納稅時(shí)點(diǎn)等技術(shù)性問題，稅收的正當(dāng)性更為根本。如果公眾從心底里就不認(rèn)同房地產(chǎn)稅，就不可能會(huì)有良好的納稅遵從。在20世紀(jì)七八十年代，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)超過了人們的承受能力，美國爆發(fā)了大規(guī)模的抗稅斗爭，迫使各州對(duì)房地產(chǎn)稅采取限制性措施，防止稅負(fù)影響人們的基本生活。這些手段固然可以為我國學(xué)習(xí)，但它們所解決的問題仍限于技術(shù)層面，即稅負(fù)不可太重。相比而言，中國目前所面臨的問題更為根本，直指房地產(chǎn)稅的正當(dāng)性。為解決這個(gè)問題，不僅需要建立自圓其說的理論，更重要的是，這些說法能夠深入人心，為廣大納稅人所接受和奉行。否則，房地產(chǎn)稅的推行過程必定困難重重。

房地產(chǎn)稅的正當(dāng)性首先要回答的是，在減稅降費(fèi)的現(xiàn)階段為什么還要開征房地產(chǎn)稅。在這方面，僅僅陳述完善地方稅制體系肯定不夠。在一國財(cái)政體系中，地方稅是否完整不一定會(huì)影響地方提供公共服務(wù)，政府內(nèi)部的財(cái)政調(diào)劑或利益分割可以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。此外，鑒于地方居民已經(jīng)負(fù)擔(dān)了增值稅、所得稅、土地增值稅等稅種以及土地出讓金等非稅收入，論證房地產(chǎn)稅的正當(dāng)性不妨從稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及政府間財(cái)政收支劃分的角度切入。只要能夠說明，目前地方居民繳納的稅收已經(jīng)用于上級(jí)財(cái)政的正當(dāng)用途，而本級(jí)財(cái)政的現(xiàn)有收入無法支應(yīng)公共服務(wù)的需求，選擇存量房地產(chǎn)公平分配財(cái)政負(fù)擔(dān)，就是一個(gè)可以接受的選項(xiàng)。從這個(gè)角度而言，房地產(chǎn)稅并不是對(duì)房地產(chǎn)課稅，而是按照稅收負(fù)擔(dān)能力分?jǐn)偣卜?wù)的成本。以此為核心，才需要考慮納稅人的稅負(fù)能力和生存權(quán)保障，評(píng)估房地產(chǎn)權(quán)利人之間的公平負(fù)擔(dān)，以及保障房地產(chǎn)稅用途的合目的性。也只有通過這個(gè)視角，我們才能期待一個(gè)透明且負(fù)責(zé)任的政府，體驗(yàn)其對(duì)財(cái)政收入的合理需求，并監(jiān)督其將資金用于 合適項(xiàng)目。

為尋求公眾配合，在理解房地產(chǎn)稅正當(dāng)性時(shí)，還有必要楔入深化改革的視角。鑒于政府未來會(huì)更多地依賴稅收、非稅收入，而不是土地出讓金和債務(wù)融資，對(duì)城市土地使用權(quán)年數(shù)有限、小產(chǎn)權(quán)房前途不明、農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓受到限制等問題，即便目前還做不到出臺(tái)具體方案，也應(yīng)該給公眾明確交代改革的方向，用賦權(quán)方式換取對(duì)房地產(chǎn)稅的支持。例如，針對(duì)不同類型的房地產(chǎn)，伴隨著權(quán)利開放逐步推行房地產(chǎn)稅，可以有效緩和矛盾、減少阻力。按照這種方案設(shè)計(jì)，盡管房地產(chǎn)稅短期之內(nèi)難以成為地方主體稅種，需要中央全盤考慮、統(tǒng)籌安排，但相比全面強(qiáng)力推行的冒進(jìn)，這樣更有利于稅制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。信息公開、過程透明、公眾參與、協(xié)商共治，本身就是提升房地產(chǎn)稅正當(dāng)性的途徑。

總之，不管是官方宣傳還是理論研究，房地產(chǎn)稅首先要解決的是其正當(dāng)性。在現(xiàn)代社會(huì)中，合作遵從的前提是理解和接受。技術(shù)性問題不管怎么困難，總可以找到解決辦法，而且可以邊做邊完善。正當(dāng)性如果得不到夯實(shí)，則會(huì)迷失方向，導(dǎo)致稅制的根基不穩(wěn)。因此，對(duì)于房地產(chǎn)稅改革，除了信息公開和公眾參與之外，還有必要以此為契機(jī)，給公眾一個(gè)明確的改革承諾，通過賦權(quán)方式換取對(duì)房地產(chǎn)稅的支持。

（作者系武漢大學(xué)財(cái)稅與法律研究中心主任、教授 原標(biāo)題為《克服房地產(chǎn)稅改革的正當(dāng)性焦慮》）

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