在城市規(guī)劃文獻(xiàn)里，我們看到comprehensive plan、general plan 和master plan 三個(gè)術(shù)語是作為同義詞使用的，意思都是 “總體規(guī)劃”。如今，comprehensive plan較為常用，這里用其代表上述三個(gè)詞。城市總體規(guī)劃，是指用于指導(dǎo)城市社區(qū)發(fā)展的較基本的規(guī)劃。城市總體規(guī)劃的一個(gè)特點(diǎn)是在地理范圍上包括整個(gè)城市社區(qū)；另一個(gè)鮮明的特點(diǎn)是在時(shí)間上具有長(zhǎng)期性，規(guī)劃時(shí)限一般在20年。從第五章的介紹，我們知道，制訂規(guī)劃可能是城市社區(qū)的自愿選擇，也可能是州政府的要求。

城市總體規(guī)劃的目標(biāo)（goals of comprehensive planning）

由于城市社區(qū)之間具有差異性，下面列出的規(guī)劃目標(biāo)并不能窮盡一切，也不是每一項(xiàng)目標(biāo)都一定適用于每一個(gè)城市社區(qū)。由于規(guī)劃目標(biāo)彼此之間有一定的交叉性，所以，其他學(xué)者可能不是這樣排列這些目標(biāo)的，但是規(guī)劃目標(biāo)包含的范圍應(yīng)該是一致的。請(qǐng)注意，可能除較后一項(xiàng)外，下列所有目標(biāo)都與 “健康”、“安全”和“公共福利” 這些在前面與“治安權(quán)”一起被引用過的詞語所表達(dá)的主題相符合。

1．健康。實(shí)現(xiàn)一種保護(hù)公眾健康的土地利用模式，是一項(xiàng)得到確認(rèn)的規(guī)劃目標(biāo)。一個(gè)方面可能是禁止對(duì)過載的給排水設(shè)施構(gòu)成威脅的土地開發(fā)強(qiáng)度。在沒有 公共給排水設(shè)施的地區(qū)，這一目標(biāo)可能意味著讓住宅之間的距離足夠遠(yuǎn)，以防止化糞池的滲漏物污染井水。也可能是將產(chǎn)生有害健康物質(zhì)的工商業(yè)活動(dòng)與住宅區(qū)分開，甚至是在整個(gè)城市地區(qū)禁止某些類型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。

2．公共安全。這一目標(biāo)可以體現(xiàn)在許多方面?？赡苁且笤谛碌淖≌^(qū)內(nèi)道路要有足夠的寬度，以保證在緊急情況下救護(hù)車和消防車能夠順利通過。為了使人們不在洪水泛濫區(qū)建房，很多城市都有洪泛區(qū)區(qū)劃。在社區(qū)層次上，保護(hù)公共安全的目標(biāo)可能意味著規(guī)劃一條街道，其幾何形狀可以讓兒童從家里到學(xué)校不必穿越通衢大道。在高犯罪率地區(qū)，這一目標(biāo)可能意味著在設(shè)計(jì)建筑物和建筑物之間的空間時(shí)，不能提供容易發(fā)生行兇和搶劫的較為隱蔽的場(chǎng)所。

3．交通。為城市社區(qū)提供能滿足需要的交通條件，幾乎是總體規(guī)劃的一個(gè)較普遍的目標(biāo)。這一目標(biāo)意味著提供使機(jī)動(dòng)車和行人有序、高效、快速通行的街道系統(tǒng)，或許還有停車設(shè)施。在許多城市，這一目標(biāo)也意味著提供足夠的公共交通。交通規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系密切，將在第十三章詳細(xì)討論。

4．公共設(shè)施設(shè)備的提供。多數(shù)總體規(guī)劃工作的一個(gè)重要部分就是確定諸如公園、休閑娛樂區(qū)、學(xué)校、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)院之類公共設(shè)施設(shè)備的位置。除直接規(guī)劃公共設(shè)施設(shè)備之外，規(guī)劃有利于提供警力、消防、給排水等公共設(shè)施設(shè)備的土地利用方式也是很重要的。例如，土地利用方式將影響提供公共給排水設(shè)施的可行性與成本。居住地與學(xué)校的相對(duì)位置，將決定孩子可以步行上學(xué)還是必須乘坐校車。

5．財(cái)政健康。在開發(fā)方式和城市的財(cái)政狀況之間存在著一種關(guān)系。任何形式的開發(fā)都將增加城市的某些成本（消防、警力保護(hù)、交通、教育等等）。同樣，實(shí)際上任何開發(fā)都將為城市社區(qū)帶來某些收入（不動(dòng)產(chǎn)稅、銷售稅、使用權(quán)費(fèi)以及其它種種費(fèi)用）。有些土地利用方式將帶來剩余價(jià)值，而另外一些將產(chǎn)生赤字。一般說來，預(yù)測(cè)哪種利用方式將產(chǎn)生哪種結(jié)果并不困難。事實(shí)上，這方面的文獻(xiàn)相當(dāng)豐富。

許多城市將對(duì)限制不動(dòng)產(chǎn)稅的土地利用方式進(jìn)行規(guī)劃。但是，這有局限性。城市有權(quán)力實(shí)行“財(cái)政區(qū)劃”嗎？也就是說，城市有權(quán)力運(yùn)用土地利用管理手段，將那些為城市提供更多服務(wù)但成本可能高于收入的居住或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類型排除在外嗎？一個(gè)城市或社區(qū)能夠限制建設(shè)多少多戶住宅和獨(dú)戶住宅以控制成本嗎？就這一問題，法院沒有完全一致的說法，許多律師因代理這方面的官司而賺取了豐厚的收入，過著舒適的生活。

6．經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。對(duì)許許多多城市社區(qū)而言，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或維持現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平是規(guī)劃的一個(gè)重要目標(biāo)。這一目標(biāo)和財(cái)政目標(biāo)之間存在著聯(lián)系，但還有其它的目的，較為重要的是為居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。因而，一個(gè)城市可能會(huì)尋求一種提供商業(yè)和工業(yè)用地的土地利用模式，并努力使這類用地具有良好的通達(dá)性和公共設(shè)施。一個(gè)城市可能采取的其它刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，將在第十四章進(jìn)行討論。

7．環(huán)境保護(hù)。這是一個(gè)古老的目標(biāo)，但是，正如第十六章提到的那樣，自20世紀(jì)60年代以來，這一目標(biāo)更為人們普遍所接受。環(huán)境保護(hù)可能是限制在濕地、陡坡地或者其它具有較高生態(tài)價(jià)值或生態(tài)脆弱性的土地上搞建設(shè)，也可能是保護(hù)戶外空間、制訂禁止向水體排放污水的條例、禁止或限制降低空氣質(zhì)量的工商業(yè)活動(dòng)等等。從更廣泛的意義上說，環(huán)境保護(hù)是與規(guī)劃整體的土地利用方式聯(lián)系在一起的。

8．再分配的目標(biāo)。某些政治上左傾的規(guī)劃師可能會(huì)置疑于將財(cái)富和對(duì)政治過程的影響同時(shí)向下分配這一規(guī)劃目標(biāo)。 只在數(shù)量不多的城市中，規(guī)劃師已經(jīng)能夠?qū)⒁?guī)劃過程轉(zhuǎn)至這一方向。第七章引用的Pierre Clavel 的著作對(duì)這方面的例子有描述。

編制城市總體規(guī)劃的過程（comprehensive planning process）

我們注意到，在過去的幾十年里，總體規(guī)劃過程由一個(gè)小組頒布一項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用窆_參與制訂規(guī)劃的過程。下面的內(nèi)容就是介紹參與性規(guī)劃制訂過程。從一個(gè)城市到另一個(gè)城市，這一過程有所不同，但是，我們可以確定某些共同的要素。

1．研究階段。如果人們對(duì)事物的現(xiàn)狀及其可能的未來發(fā)展方向沒有認(rèn)識(shí)的話，就不可能做出規(guī)劃。因此，很多總體規(guī)劃工作從資料收集和預(yù)測(cè)階段開始。

2．城市目標(biāo)和目的的闡述。在規(guī)劃過程中某個(gè)階段，當(dāng)然早些為好，必須就規(guī)劃打算達(dá)到什么樣的目標(biāo)取得一致意見。這并不是說這些一致意見永遠(yuǎn)是完全的一致。

3．規(guī)劃編制階段。

4．規(guī)劃實(shí)施（plan implementation）階段。

5．規(guī)劃再審視與修訂階段。

盡管是作為一個(gè)序列提出來的，這些項(xiàng)目之間肯定有交叉。在研究階段獲得的認(rèn)識(shí)可以揭示影響城市實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的問題。但是，目標(biāo)的選擇將影響一個(gè)城市關(guān)于自身應(yīng)該了解些什么。所以，調(diào)查研究和目標(biāo)形成過程有同時(shí)進(jìn)行的趨向。關(guān)于人口發(fā)展趨勢(shì)的研究可能會(huì)導(dǎo)致形成增加500英畝公共用地的目標(biāo)。然而，這就提出了另一個(gè)研究問題。根據(jù)城市的收入和應(yīng)還財(cái)政債務(wù)，購購這么大規(guī)模的土地是否現(xiàn)實(shí)？由此看來，和兩個(gè)步驟不可避免地交織在一起。

編制規(guī)劃往往與前兩個(gè)過程同時(shí)進(jìn)行。當(dāng)人們編制規(guī)劃的時(shí)候，需要知道現(xiàn)實(shí)情況和對(duì)未來的預(yù)測(cè)。研究結(jié)果修正規(guī)劃，編制規(guī)劃的需要設(shè)定研究日程。規(guī)劃的編制進(jìn)而也有助于調(diào)整目標(biāo)。詳細(xì)規(guī)劃可以使概括性目標(biāo)的真正含義明白化；到那時(shí)目標(biāo)可能需要做些調(diào)整了。一個(gè)城市可能提出“供應(yīng)足夠數(shù)量經(jīng)濟(jì)適應(yīng)住房”的目標(biāo)。這樣的目標(biāo)是很難讓人反對(duì)的，沒有人會(huì)公開表示贊成以昂貴的價(jià)格提供數(shù)量不足的住房。但是，當(dāng)仔細(xì)審視這一問題的時(shí)候，可能就不像目標(biāo)的含義那樣輕松了。將價(jià)格降至可承受水平，可能意味著以高于目前居民希望的密度建設(shè)小于居民想要的住宅單元。降低價(jià)格也必然要求住房供應(yīng)有較大的增長(zhǎng)，伴隨這種增長(zhǎng)的將是交通堵塞的加重和學(xué)校孩子們的擁擠。簡(jiǎn)而言之，當(dāng)開始仔細(xì)考慮規(guī)劃目標(biāo)可能帶來的結(jié)果時(shí)，人們可能會(huì)決定調(diào)整這些目標(biāo)。實(shí)施規(guī)劃的時(shí)候可能也會(huì)引起一些調(diào)整，因?yàn)榈侥莻€(gè)時(shí)候，什么能實(shí)現(xiàn)，什么不能實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)非常清楚。

下面我們?cè)敿?xì)討論上述五個(gè)步驟。

規(guī)劃研究

多數(shù)規(guī)劃機(jī)構(gòu)（planning agencies），特別是那些規(guī)模較大擁有自己的研究力量的規(guī)劃機(jī)構(gòu)，都做相當(dāng)多的規(guī)劃相關(guān)研究。一種常見的研究是“人口預(yù)測(cè)”（population forecasting）。如果不知道規(guī)劃是為誰而做，就無法做出規(guī)劃，也就是說，規(guī)劃師需要了解所規(guī)劃的城市將有多少人口。生活在一個(gè)城市中的100名65歲以上老人的需求將不同于100名小學(xué)生的需求。

預(yù)測(cè)人口的方法有多種。常用的一種方法是“隊(duì)列存活”（cohort survival）法，這種方法是按照現(xiàn)有人口年齡的增長(zhǎng)從數(shù)學(xué)上計(jì)算將來的人口數(shù)量。換句話說，隨著時(shí)間的推移和預(yù)測(cè)死亡率的作用，現(xiàn)有人口的每一個(gè)年齡性別組或者說“隊(duì)列”都將向人口金字塔的上方移動(dòng)。 未來的人口數(shù)量需要根據(jù)凈遷移人口（移入人口減去移出人口）和出生人口數(shù)量進(jìn)行調(diào)整。這種方法的優(yōu)勢(shì)是可以提供一個(gè)人口結(jié)構(gòu)的詳細(xì)畫面，而不僅僅是對(duì)人口總數(shù)的估計(jì)。相對(duì)而言，數(shù)學(xué)計(jì)算很簡(jiǎn)單，但是想獲得良好的預(yù)測(cè)結(jié)果卻是另外一回事。在城市、縣或鎮(zhèn)的層次上，不同地區(qū)人口增長(zhǎng)率之間的較大差別主要是由于凈遷移人口數(shù)量的不同。準(zhǔn)確預(yù)測(cè)凈遷移人口數(shù)量是很困難的。目前，與其說這是一門科學(xué)，不如說是一門藝術(shù)。

規(guī)劃和預(yù)測(cè)之間也有交叉，這容易使人產(chǎn)生混淆。 例如，在很多郊區(qū)住房存量是限制人口增長(zhǎng)的因素。我們可以根據(jù)過去的情況預(yù)測(cè)凈遷移人口數(shù)量，但是，我們?nèi)绾螌⑦@些預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)合到年即將頒布的土地利用管理?xiàng)l例對(duì)人口的影響中去？而且這些條例可能會(huì)受到今年人口預(yù)測(cè)的影響。在理想的狀況下，編制規(guī)劃和進(jìn)行預(yù)測(cè)應(yīng)該是相互關(guān)聯(lián)的。然而，規(guī)劃和預(yù)測(cè)之間的這種協(xié)調(diào)是不容易達(dá)到的。

另一種基本的研究是“土地利用詳查”（land－use inventory）。 這種研究通常從繪制現(xiàn)有土地利用（居住、工業(yè)、商業(yè)、教育和娛樂等）圖開始。這種研究也揭示城市中未開發(fā)土地對(duì)不同用途的適宜性。較基本的工作是準(zhǔn)備一系列標(biāo)明土地地形、是否洪泛區(qū)、土壤排水良好還是不暢等各種特點(diǎn)的地圖。在很多情況下，土地利用研究包含某些土地產(chǎn)權(quán)的信息，一般至少要區(qū)分公有、私有和機(jī)構(gòu)所有。也可能做進(jìn)一步的區(qū)分，如確認(rèn)較大的土地私有或機(jī)構(gòu)持有人。這種研究可能也確定某些基礎(chǔ)設(shè)施特別是給排水設(shè)施的特點(diǎn)；確定諸如區(qū)劃類別等法規(guī)方面的特點(diǎn)，盡管這些特點(diǎn)不像前面提到的其它要素的特點(diǎn)那樣持久。

近些年來，用于記錄土地利用研究成果的傳統(tǒng)紙質(zhì)地圖已經(jīng)由通常稱為地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System）（GIS）的電子制圖系統(tǒng)進(jìn)行了補(bǔ)充。在GIS中，資料以數(shù)碼形式進(jìn)行存儲(chǔ)。例如，若要在系統(tǒng)中儲(chǔ)存一條等高線，技師沿著

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