廣州城市更新局成立以來，頭個(gè)較重要的法規(guī)———《廣州市城市更新辦法》及三個(gè)配套辦法(舊村、舊廠、舊城)(下文簡稱《辦法》)終于面世，并開始征求公眾意見。南都記者采訪數(shù)名業(yè)內(nèi)人士，他們幾乎一致認(rèn)為，《辦法》在政府和改造方的經(jīng)濟(jì)利益分成比例，是否合理值得深思，目前的設(shè)置估計(jì)會(huì)打擊改造主體尤其是企業(yè)的積極性，能多大程度實(shí)質(zhì)性推進(jìn)城市更新改造工作值得商榷。

　　《辦法》前身的主要內(nèi)容，其實(shí)是廣州原“三舊辦”實(shí)施的56號(hào)文(《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》)和后來的20號(hào)文(《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見》)。從2009年至今，廣州的“三舊改造”有快有慢，較近幾年不少工作難以推進(jìn)，如恩寧路舊城改造半路擱置，楊箕村改造村民釘子戶和開發(fā)商糾纏3年才較終推動(dòng)，這些都為廣州新的城市更新法留下寶貴經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)。

　　對(duì)于《辦法》目前的《意見征求稿》版本，業(yè)內(nèi)人士贊彈有之。

　　贊的方面，比如明確了舊村改造的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；比如提出“微改造”，更加強(qiáng)調(diào)歷史文化的保護(hù)體現(xiàn)公共利益；強(qiáng)調(diào)融合，將原來分散多頭的“三舊改造、棚戶區(qū)改造、危房改造”政策統(tǒng)一一個(gè)口子出；強(qiáng)調(diào)連片改造的概念，并提出了具體的實(shí)施方式。

　　彈的方面，有人質(zhì)疑關(guān)于“舊廠房用地按規(guī)劃用途市場評(píng)估價(jià)的40%繳納土地出讓金”的提法，或舊村改造“競爭節(jié)余的融資建筑面積由區(qū)政府和村按照5：5進(jìn)行分配”等一些利益分成比例，認(rèn)為這是“政府與民爭利，不利于更新改造工作推進(jìn)”；有長期從事舊城改造一線工作的業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑，《辦法》宏觀性偏強(qiáng)，可操作性不足。

　　一名曾長期參與區(qū)一級(jí)土地管理工作的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，現(xiàn)代的土地管理應(yīng)該更多強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管理，并通過稅收調(diào)節(jié)土地使用的合理性，而這次的《辦法》偏重權(quán)屬管理和出讓金收取，其實(shí)不利于資產(chǎn)配置和流轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，他認(rèn)為，目前《辦法》的審批流程過于復(fù)雜冗長也會(huì)對(duì)城市更新改造造成阻力?！斑@個(gè)辦法，對(duì)政府來說，程序嚴(yán)格清楚，可操作性很大，但對(duì)于改造主體和企業(yè)來說，政府算得太‘精’，經(jīng)濟(jì)利益上的吸引力不大，加上審批程序復(fù)雜，社會(huì)改造的主體很難真正動(dòng)得起來”。

　　廣州這個(gè)擁有2200年歷史的“老城”，是全國先進(jìn)一個(gè)成立了以“城市更新局”為名稱的職能部門的大城市，如何通過建章立制，讓老城真正散發(fā)活力，著實(shí)考驗(yàn)政策制定者。

　　《辦法》從即日起開始征求公眾意見，市民可在9月18日之前致電致函廣州城市更新局提出見解。

　　焦點(diǎn)關(guān)注

　　舊城改造不再是

　　“拆一補(bǔ)一”這么簡單

　　舊辦法：規(guī)定“拆一補(bǔ)一”，但到底是按建筑面積還是按套內(nèi)面積算沒說明

　　在《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法(意見征求稿)》(下文簡稱《舊村辦法》)中，明確了對(duì)舊村住宅復(fù)建安置房的算法。據(jù)一名參與過廣州城中村改造的開發(fā)商對(duì)南都記者說，這點(diǎn)非常重要，建立統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)和尺度，對(duì)于促進(jìn)拆遷安置乃至整個(gè)村改工作很有益。

　　根據(jù)《舊村辦法》，舊村住宅復(fù)建安置量按“棟”核算，集體物業(yè)復(fù)建量區(qū)分“合法”和“違法”的性質(zhì)，按現(xiàn)狀一定比例核算。設(shè)定了比較清晰明確的復(fù)建計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，即：

　　住宅復(fù)建總量按合法棟數(shù)×280㎡或合法棟基地總面積×3.5倍算，并按不超過10%上浮，集體物業(yè)復(fù)建總量按合法1：1計(jì)算。2007年6月30日之前的違法建設(shè)按2：1(即50%)的標(biāo)準(zhǔn)來核定，這體現(xiàn)了官方堅(jiān)持堅(jiān)決遏制違法建設(shè)的態(tài)度。

　　該開發(fā)商稱，此前廣州的舊村改造雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)定“拆一補(bǔ)一”，但這也面臨尺度不一的問題——到底是按建筑面積算還是按套內(nèi)面積算？在現(xiàn)實(shí)中，一些村就因此糾紛不斷，對(duì)村改及回遷工作造成阻力，明確標(biāo)準(zhǔn)也許讓開發(fā)商多掏一點(diǎn)錢，但有助“公平”，從而對(duì)舊村改造也形成助力。

　　投標(biāo)企業(yè)未參與前期策劃等工作

　　舊辦法：20號(hào)文提出“以公開招標(biāo)方式引入”但無細(xì)則

　　目前“三舊”政策對(duì)舊村改造引入合作企業(yè)規(guī)定中，只有20號(hào)文提出“以公開招標(biāo)方式引入”。這次的辦法則從避免“私相授受”產(chǎn)生腐敗的角度，在舊村改造程序方面提出細(xì)致的規(guī)定：

　　明確在改造方案批復(fù)前，村集體不得自行選取合作企業(yè)；引入合作企業(yè)應(yīng)當(dāng)在公共資源交易平臺(tái)上公開招投標(biāo)，并進(jìn)行充分的信息披露，禁止設(shè)置傾向性、不合理?xiàng)l件，預(yù)留合理時(shí)間，參與投標(biāo)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)未參與與改造相關(guān)的策劃、摸查、顧問工作，保障有意向的企業(yè)充分參與競爭。

　　這個(gè)規(guī)定在實(shí)操中能多大程度實(shí)現(xiàn)“程序正義”？業(yè)內(nèi)人士也提出他們的疑惑。

　　前述開發(fā)商說，這些嚴(yán)格規(guī)定未必能規(guī)避腐敗，在他看來，目前部分區(qū)級(jí)或市區(qū)的招標(biāo)，看似公開，其實(shí)招來的還是“熟人”，況且農(nóng)村其實(shí)就是一個(gè)熟人社會(huì)，通過招標(biāo)招來的“陌生”是否能與村達(dá)成共識(shí)，也有漫長的熟悉過程。

　　他說，類似“村集體不得自行選取合作企業(yè)”的提法，會(huì)否反而成為村開發(fā)的阻力也值得深思，因?yàn)橐粋€(gè)村要改造，前期的測(cè)算工作等都要有人力物力財(cái)力來做。在他看來，如何通過“法”的力量，讓代表村民的村集體組織盡可能做到公平公正為村民代言，可能效果會(huì)更好。

　　也有業(yè)內(nèi)人士建議，應(yīng)該在信息方面允許開發(fā)商早期介入，通過招投標(biāo)的方式來獲得村改的較優(yōu)策劃方案，這樣也可博取所長，較終受益的是接受改造的村莊，而未必像現(xiàn)在這樣規(guī)定得這么剛性。

　　土地純收益政府分羹不少

　　“三舊改造”政策之前廣為官方贊揚(yáng)，其中一個(gè)很重要的核心是政府讓利，將更多的利益分成返還給改造主體。

　　辦法規(guī)定：舊村莊改造選擇合作企業(yè)過程中，經(jīng)競爭節(jié)余的融資建筑面積由區(qū)政府和村按照5：5進(jìn)行分配，節(jié)余的融資地塊土地純收益扣除按規(guī)定計(jì)提和上繳的部分后，由區(qū)政府和村按照5：5的比例分成。對(duì)于規(guī)劃節(jié)余建設(shè)量或用地處理，則規(guī)定，按照4：3：3的比例，由市政府、區(qū)政府、村集體進(jìn)行分配，市、區(qū)政府用于增加公建配套或統(tǒng)籌建設(shè)城市更新改造安置房；村集體用于改造項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排。

　　業(yè)內(nèi)觀察人士分析，這些村廠的改造中，政府獲得比例不少的利益分成，極有可能打消企業(yè)或改造主體的改造積極性，“要不就高風(fēng)險(xiǎn)高收益，要不就交出干凈的地塊獲得相對(duì)小的收益，高風(fēng)險(xiǎn)低收益的事情誰干？”

　　在舊城更新的現(xiàn)實(shí)工作中，拆遷問題是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)大且難控的復(fù)雜問題。上述開發(fā)商甚至認(rèn)為，政府不能只想著收益而由開發(fā)商承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，“千萬別向市場殺雞取卵”。

　　村改需80%以上的村民同意才行

　　舊辦法：較早56號(hào)文規(guī)定是“80%”，后來20號(hào)文改為“90%”

　　2010年亞運(yùn)會(huì)之前，廣州市曾經(jīng)提出過“10年內(nèi)改造138條村”的雄心壯志，但是5年下來，真正能夠改得動(dòng)的村。

　　廣州的楊箕村曾經(jīng)因釘子戶問題拖了足足三年才拆得動(dòng)。當(dāng)時(shí)楊箕村村書記張建好在接受南都記者采訪時(shí)曾表示，如果能重新選擇，一定不會(huì)采取“先拆村再與釘子戶談判”的方式，而是與村民全部談好，再請(qǐng)挖掘機(jī)進(jìn)村。

　　關(guān)于多少村民同意才能進(jìn)行城中村改造的問題，之前“三舊”的法規(guī)中，56號(hào)文規(guī)定是“80%”，后來20號(hào)文則是“90%”，這也印證了楊箕村當(dāng)時(shí)拆遷難題的現(xiàn)實(shí)困境。

　　不過，這次《辦法》規(guī)定，全面改造和房屋拆遷村莊，需要“村經(jīng)濟(jì)集體組織80%以上成員同意”，也就是說，這次修改相當(dāng)于回到原點(diǎn)。

　　前述開發(fā)商認(rèn)為，8 0 %的比例是合理合適的，廣州的城中村改造曾經(jīng)出現(xiàn)過村民集體雇請(qǐng)拆遷隊(duì)把釘子戶房子拆掉的事，為的是解決“大多數(shù)人利益和個(gè)別利益的抗衡”問題，若官方辦法不通，民間也似乎自有其路子。

　　上述開發(fā)商曾長期跟進(jìn)一個(gè)城中村改造項(xiàng)目，他說，在城中村改造的實(shí)際工作中，要獲得100%同意幾乎是不可能的，重要事情應(yīng)該尊重大多數(shù)人的利益，他認(rèn)為70 %- 8 0 %的比例是合適的。

　　此外，這名開發(fā)商還建議，舊村改造的辦法應(yīng)該寫入“如何解決村民回遷房分配貧富懸殊”的規(guī)定，以獲得更大的社會(huì)效益。他說，在村改中，不少城中村村民貧富懸殊，富裕的村民可能擁有幾百甚至上千平方米宅基地占地面積，貧窮的只有二三十平方米，這樣的話，貧窮村民得到的回遷返還面積會(huì)很少，政府應(yīng)該在法的層面制定“如何較低限度保障貧窮村民回遷之后安居”的問題，比如規(guī)定回遷安置面積下限，盡管這要開發(fā)商讓利，但其實(shí)也可促進(jìn)舊改工作的推進(jìn)。

　　專家建言

　　A《辦法》應(yīng)做“實(shí)”而非宏觀統(tǒng)籌

　　這次出臺(tái)的《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法(審稿)》(下文簡稱《舊城辦法》)有不少新的提法，比如“微改造”，提出“探索采取出售文化保護(hù)建筑使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)的方法，引進(jìn)社會(huì)資金建立保護(hù)歷史文化建筑的新機(jī)制”。

　　不過，一名常年參與舊城改造工作的人士對(duì)南都記者說，他看完《舊城辦法》，愈發(fā)疑惑城市更新局的定位，“看開頭像規(guī)劃局、中間像發(fā)改委，到后面像區(qū)政府”，他認(rèn)為城市更新局應(yīng)該做更多“實(shí)際”的工作，而不只是宏觀統(tǒng)籌。

　　他舉例說，在實(shí)操的工作中，僅是老城房屋“拆平重建還是原狀維修”的問題，已經(jīng)造成非常大的困擾。他舉例說，此前有荔灣老城一座私房倒塌，原因就是日久失修，再往深里追溯，房主曾經(jīng)跑過相關(guān)部門訴求重建事宜未果，如果房屋按照原狀重建，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)又確實(shí)發(fā)生更改，起碼原來的磚木結(jié)構(gòu)要變?yōu)殇摻罨炷?，“?guī)劃部門告訴他可以重建，但城管部門告訴他屬于違建，而且，城管是按照建筑法的相關(guān)規(guī)定來定性，也沒有錯(cuò)”，他希望，城市更新局在類似這樣現(xiàn)實(shí)“打架”的職能中，能真正起到協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)舊城更新改造工作的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

　　這名人士說，舊城改造在現(xiàn)實(shí)工作中難以推進(jìn)，很重要的一個(gè)原因是沒有規(guī)矩和標(biāo)準(zhǔn)可循，比如困擾舊城的住改商問題，如果改應(yīng)該具體按照什么標(biāo)準(zhǔn)改？

　　這名人士說，過去幾年廣州的舊城改造工作停滯不前，他認(rèn)為原來的“三舊”部門沒有起到制定明晰政策、充分協(xié)調(diào)部門關(guān)系的作用，在這種漸進(jìn)式

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