當下中國，罕有什么詞匯能夠像“城鎮(zhèn)化”這樣，凝聚起如此多利益相關(guān)方關(guān)注的目光，并密集牽動著人們的神經(jīng)了。

    2013年8月初，一場名為“中小城市發(fā)展：新動力、新機遇”的城市發(fā)展論壇在河北省張家口市的滑雪勝地崇禮舉行。全國各地有數(shù)十位城市政府負責(zé)人參加，地方政府對于給予中小城市更多財權(quán)、增加土地指標呼聲的熱情，正與舉辦地崇禮炎炎夏季24攝氏度的低溫構(gòu)成反比。廣東省廣州市番禺區(qū)黨組成員陳明捷“中小城市有土地、沒指標，形成了地方剛性發(fā)展的瓶頸”一番話，得到了貴州省龍里縣縣長羅俊更多對大城市壟斷資源不滿的回應(yīng)。

    2013年8月中旬，畢業(yè)于中國政法大學(xué)的法治記者陳寶成，因征地拆遷沖突，被山東平度警方以涉嫌“非法拘禁”的理由刑事拘留。這位“80后”的記者用汽油瓶對抗推土機，牽引了眾多目光。包括中國政法大學(xué)前校長江平在內(nèi)的法學(xué)界人士組成的律師顧問團力挺陳寶成，再度引發(fā)了關(guān)于地方政府和農(nóng)村土地所有權(quán)人在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)利益分配方面的巨大爭議。而這一事件，不過是較近幾年各類農(nóng)地拆遷博弈中較近的一例。

    2013年8月下旬，在歷經(jīng)將近半年的征集意見及修改后，被視為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展總綱的城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)接近“完稿”。按照國家發(fā)改委設(shè)定的工作程序，在完成相關(guān)14個部委的會簽之后，將報請國務(wù)院討論批準，并較終上報政治局審議。但在部委會簽中，這份事關(guān)未來十年經(jīng)濟發(fā)展動力的中長期發(fā)展規(guī)劃將會以何種形式定調(diào)，目前尚不明確。

    上述種種也意味著，對于地方政府來說，城鎮(zhèn)化已然成為下一個十年發(fā)展的主要動力；對于被拆遷的農(nóng)民來說，農(nóng)地征收的成本與收益，關(guān)乎農(nóng)民能否分享到改革紅利的果實；對于進城農(nóng)民工來說，關(guān)乎是否能夠通過戶籍制度等配套改革，實現(xiàn)真正融入城市和成為城市的居民；對于學(xué)者來說，如何平衡法律與現(xiàn)實，并尋找到制度的公平與正義，都膠著在“城鎮(zhèn)化”一詞上。而在現(xiàn)實的演化中，這一切問題的解決，都需要各方彼此的讓渡和妥協(xié)，按照市場和現(xiàn)實演進的邏輯，做出必要的制度修正和產(chǎn)權(quán)讓渡。

    記者獲悉，雖然城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)接近完稿，但由于相關(guān)利益各方在戶籍制度等方面爭議的存在，在十八屆三中全會確定總體發(fā)展思路后，此一規(guī)劃較終定稿的可能性較大。

    政府的邏輯

    “推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化。”2013年1月15日，國務(wù)院總理 在國家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時所說的這番話，成為新型城鎮(zhèn)化的主要核心。而這一核心的確定，與過去十多年以地的城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化為發(fā)展主導(dǎo)模式的失序狀態(tài)有關(guān)。

    政府現(xiàn)有的土地開發(fā)模式，顯然弊端重重。

    3月30日，國土資源部副部長胡存智在2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇上表示，中國土地的城鎮(zhèn)化遠快于人口的城鎮(zhèn)化，較近20年來尤為明顯。

    胡存智給出的數(shù)據(jù)是，從1990年到2000年，中國城市建設(shè)用地面積擴大了90%，但是人口僅僅增長了52%、53%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍。2000年到2010年十年間，情況仍然如此，城市土地的城鎮(zhèn)化擴張了83.41%，人的城鎮(zhèn)化僅僅增長了45%。

    由此測算，2000年以來的十多年時間，中國的土地城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化的1.85倍，而國際公認的標準是1.12倍。

    扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化速度過快的弊端，出路只有兩個：一是需要控制城鎮(zhèn)用地速度的過快擴張，二是加速進行人口的城鎮(zhèn)化，使更多城市發(fā)揮人口集聚作用，并成為城鎮(zhèn)化持續(xù)吸引投資，增加消費的動力。

    這兩者對于各級政府來說，皆非易事。

    在現(xiàn)行財政分稅制度和土地制度下，土地出讓金收入成為各級政府的一項主要收入來源。地價上升，則意味著政府出讓土地收益的猛增。2013年7月23日，在北京市朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)，中糧地產(chǎn)以23.6億元、配建公租房3.3萬平方米的條件競得該區(qū)域的HIJ地塊，樓面單價超過4.4萬元/平方米，即每平方厘米4元多，成為北京樓面單價較高的地塊，可謂“”。

    空頭基金尼克斯掌柜詹姆斯·查諾斯日前接受日本媒體采訪時稱，中國當下的房地產(chǎn)熱，與上世紀80年代后期的日本非常相像，巨大的房產(chǎn)泡沫規(guī)模會對中國的實體經(jīng)濟和金融體系在未來產(chǎn)生巨大隱患。

    據(jù)查諾斯測算，從建設(shè)成本來看，中國房產(chǎn)市場的價值已升至GDP的300%-400%，而1989年日本的這一比例為375%。

    急劇升高的地價將進一步推高房價，并累積更多的風(fēng)險。但在新一輪城鎮(zhèn)化中，地方政府繼續(xù)依賴現(xiàn)有的賣地模式很難改變。這就帶來了對城市政府職能的疑問，政府的主要服務(wù)目標，究竟是賺錢，還是提供制度規(guī)則和公共用品服務(wù)？國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展主任李鐵給出的解救之道，似乎可以將繼續(xù)賺錢、實現(xiàn)制度公平和提供均等化服務(wù)三者的利好統(tǒng)一起來。

    李鐵在回答記者的提問時說：“我們國家所有的有關(guān)城鎮(zhèn)化約束性的政策，都是中國獨有的。在改革過程中，解鈴還需系鈴人。政府應(yīng)主動地去把制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙，如戶籍管理制度、土地管理制度、行政等級化的管理體制，包括融資問題等等拔掉，更多地發(fā)揮市場配置資源的功能。當政府把‘套’解了，限制因素取消了，市場作用就會自動地發(fā)揮出來了。”

    在李鐵的描述中，頭先，如果能夠?qū)⒋蟪鞘鞋F(xiàn)在享有的更多財權(quán)、土地利用指標和城市發(fā)展條件下放給中小城市，那么，中小城市過去沒有得到充分釋放的發(fā)展機會，本身就可以形成新的發(fā)展動力。

    “全國人大和全國政協(xié)6月聽取國家發(fā)改委代表國務(wù)院所作的關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的報告，關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑，認識不完全一致。”國務(wù)院研究室副主任黃守宏在崇禮的城市發(fā)展論壇上說。他反問，“行政管理體制不更新，中小城市沒有發(fā)展空間。大城市的極化效應(yīng)還在集聚，但大城市不吐血，小城市能發(fā)展嗎？”

    但這種給中小地方城市更多地權(quán)和財權(quán)的主張，頻頻遭到各方的質(zhì)疑。主要原因除了如果全國性開發(fā)導(dǎo)致中西部生態(tài)資源破壞，導(dǎo)致中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長楊保軍所言的“洗腳水原來在東部的下游，現(xiàn)在倒?jié)驳筋^上來”的生態(tài)災(zāi)難之外，地方債務(wù)累積的風(fēng)險也成為考量因素之一。在崇禮參加城市發(fā)展論壇的中國建設(shè)銀行投行部總經(jīng)理黃曦，較擔(dān)心的問題就是地方債務(wù)這一項。

    事實是，地方政府城鎮(zhèn)化開發(fā)的熱情一浪高過一浪。這種熱情與上級政府壟斷資源的現(xiàn)實相激，難免會讓下級政府牢騷滿腹，甚至不惜違規(guī)。

    國務(wù)院發(fā)展研究副主任韓俊在2013中國城鎮(zhèn)化高層論壇上表示，“現(xiàn)在幾乎所有的城市所有的省份，城市化過程當中，土地供求都非常緊張”，“城鎮(zhèn)化需要土地，基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)都需要土地，但用地指標如此緊張，導(dǎo)致矛盾很大”。

    韓俊稱，到去年11月底，全國新增建設(shè)用地面積821萬畝，占用耕地接近500萬畝，其中，基礎(chǔ)設(shè)施占地360萬-370萬畝，工礦用地260萬地，商業(yè)用地210萬畝，也就是說，基礎(chǔ)設(shè)施占地成為用地大戶。

    “去年我國某大省建設(shè)用地供地面積1.5萬公頃，需求是4.5萬公頃。而江蘇省和浙江省在上世紀90年代工業(yè)化較快的時期，一年占地只有2萬公頃。”韓俊說。

    廣東省廣州市番禺區(qū)黨組成員、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地總指揮陳明捷在參加崇禮的城市發(fā)展論壇時則抱怨說，政府應(yīng)當把整個稅收的分成比例做出向下級政府的讓渡，并盡快明確下來，使得地方政府減少一點賣地的沖動。“有一個南方電網(wǎng)的項目在我們區(qū)里面，我們給了100畝地給它，后來凡是省屬的企業(yè)稅收全部歸省一級政府，那我們地方就一分錢都沒有了。”

    貴州省龍里縣縣長羅俊，因為“求發(fā)展”而成為被國土資源部處分了三次的“專業(yè)戶”。中鐵建要在龍里建一個綜合性的生態(tài)城，爆發(fā)性的土地需求與緊張的土地利用指標之間，就容易發(fā)生尖銳沖突。“我增值稅的85%都上收了，不賣地怎么辦？”羅俊面臨土地指標緊張的困惑，與政府試圖降低土地的城鎮(zhèn)化比例、提高人的城鎮(zhèn)化比例、控制城鎮(zhèn)用地速度過快擴張的意圖之間，出現(xiàn)了極大的張力。

    與遏制土地的城鎮(zhèn)化比起來，人的城鎮(zhèn)化，對地方政府現(xiàn)有財政支撐能力也構(gòu)成了不小的挑戰(zhàn)。

    中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書》談及中國城鎮(zhèn)化成本時指出，在2030年前，中國還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)民工市民化的人均公共成本約13.1萬元，粗略計算，市民化所需公共成本約51萬億元。

    但在李鐵的賬本中，致力于人的城鎮(zhèn)化，政府為新移民提供公共用品服務(wù)，負擔(dān)并不重，甚至可以成為促進城市經(jīng)濟發(fā)展的動力。

    農(nóng)民工進城之后，衣食住行都會增加在城市的消費。但如果戶籍制度不改革，附著在戶口上面的公共品如教育、醫(yī)療、保險等不能實現(xiàn)，則會對城市投資與消費形成雙重抑制。“所以如果實行戶籍改革，長遠來看可以吸引更多投資，增加消費，對城市發(fā)展有利，是有錢賺的。”李鐵說。

    在楊保軍看來，人的城鎮(zhèn)化更重要的是要注重人口結(jié)構(gòu)，人口數(shù)量應(yīng)該排在位。要重視現(xiàn)有的具有80%意愿留在城市的農(nóng)民工二代，這批人據(jù)他測算有6000萬人口

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