□現(xiàn)狀問題

　　征地補償過低致矛盾頻發(fā)

　　專家稱，征地的矛盾主要產(chǎn)生于農(nóng)村集體土地征收為國有土地這一過程。地方政府低價從農(nóng)民手中征地，再以數(shù)倍甚至幾十倍的價錢出讓給開發(fā)商等單位，農(nóng)民只獲得土地收益中的極少部分，矛盾由此產(chǎn)生。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究主任于建嶸稱，很多地方政府已形成土地財政，征地時濫用權(quán)力，且農(nóng)民獲得的補償很低，在很多農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)民失地之后生活困難，有農(nóng)民甚至拿不到補償，這成為近年來重大的社會不穩(wěn)定因素。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風田同樣認為，目前農(nóng)村集體土地征用的問題就是補償標準過低。國務(wù)院發(fā)展研究的調(diào)查顯示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者拿走大頭，占40%到50%，政府拿走20%到30%，村級組織留下25%到30%，而農(nóng)民拿到的補償款，只占整個土地增值收益的5%到10%。在農(nóng)民就業(yè)難以保障、社會保障跟不上的情況下，農(nóng)民失地就失去了賴以生存的基礎(chǔ)。

　　鄭風田說，在巨額土地出讓金的誘惑下，地方政府形成很強的賣地沖動，導(dǎo)致我國非農(nóng)占用耕地數(shù)量大、速度快。自1990年以來，我國平均每年流失耕地面積達1000萬畝以上，土地浪費嚴重。根據(jù)2004年修改的土地管理法，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但目前，我國農(nóng)村集體土地征用“公共利益”泛化，界限不明，給多征濫占、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便。

　　□改革難點

　　改革要動地方政府“奶酪”

　　早在2009年，土地管理法的修訂便提上日程，其中“征地制度改革”是核心內(nèi)容之一，但因多方掣肘，新規(guī)始終難以出臺。專家表示，其中的阻力，無疑來自地方政府。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風田表示，將土地收益還利于民，取消地方政府的土地壟斷權(quán)，無疑動了地方政府的“奶酪”。征地矛盾其實是地方政府和農(nóng)民的利益之爭，十八大報告中有關(guān)改革征地制度的表態(tài)，表明希望在地方政府和失地農(nóng)民之間，取得一個新的利益平衡，以緩解矛盾。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究主任于建嶸也認為，改革的難點就在于要觸動地方政府的利益。

　　專家表示，要想推動改革，不僅僅在于從制度上規(guī)定提高農(nóng)民土地收益所占比例。

　　浙江大學(xué)公共政策研究院研究員楊遴杰說，比如規(guī)定賣地收入的40%給農(nóng)民，但怎樣才能保證地方政府就按40%的比例給農(nóng)民？他說，很多政策都是規(guī)定時候很好，但執(zhí)行起來往往大打折扣。

　　此外，地方財政的大盤子中，需要分配給城市道路建設(shè)、公共服務(wù)、社會保障等多個方面，如果提高農(nóng)民的土地收益比例，地方財政吃緊的空缺如何填補也將成問題。土地市場的好壞也并不一致，在土地市場不好的情況下，如何保證農(nóng)民的土地收益？

　　楊遴杰表示，以上問題都有可能成為征地制度改革的障礙。但他同時表示，征地制度改革必須加快，因為“矛盾不會等著一切都設(shè)計好，矛盾不會自動消散，更不會因為改革的拖延而推遲引爆”。

　　□改革思路

　　合理引導(dǎo)土地市場化流轉(zhuǎn)

　　于建嶸教授稱，農(nóng)村集體土地應(yīng)該先進行確權(quán)，使土地有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬。在這個基礎(chǔ)上加強產(chǎn)權(quán)的“權(quán)能”，也就是在自愿的基礎(chǔ)上，按照利益的引導(dǎo)推進流轉(zhuǎn)。農(nóng)民可以賣地，政府通過稅收調(diào)節(jié)農(nóng)民收入。

　　鄭風田教授說，農(nóng)民有支配自己土地的權(quán)利，才能保證收益。珠三角有個很好的例子，改革開放之初，當時還沒有實行征地，香港的商人來廣東征地建廠，香港人付租金，到現(xiàn)在農(nóng)民還在受益，“我的土地建了廠房，但每年都能靠房租活著。”

　　楊遴杰研究員表示，征地制度改革有兩種思路，一種是縮小征地范圍，讓農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)自己的部分集體土地；二是依然像現(xiàn)在這樣征地，但是提高農(nóng)民土地收益的比例。他更贊同縮小征地范圍、讓部分集體土地自由流轉(zhuǎn)的改革方向。

　　中國社科院研究員楊重光認為，在市場經(jīng)濟條件下，征地制度是一種經(jīng)濟制度，征地時要把政府和農(nóng)民的關(guān)系轉(zhuǎn)化。頭先應(yīng)明確界定征地范圍，不是公共利益用地不得征地。對于城市經(jīng)營性用地，用于房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)開發(fā)的，就不是征收問題，而是與農(nóng)民之間的交換問題。

　　楊重光說，交換必須符合國家規(guī)定，交換過程中，政府用稅收的辦法獲得財政收入，就解決了財政吃緊的問題。對于如何征稅，他稱應(yīng)進行系統(tǒng)科學(xué)的研究，不光要考慮賣地農(nóng)民的收益，同時要通過稅收，平衡不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，“有的地方城市化發(fā)展快，農(nóng)民賣地獲益太高，也不合理。”

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