近年來，由征地引發(fā)的“強(qiáng)制拆遷”、“暴力拆遷”已經(jīng)成為重大社會(huì)問題，對(duì)現(xiàn)有的征地制度進(jìn)行調(diào)整和變革已迫在眉睫。民間與學(xué)界對(duì)此也多有呼吁。

“地方政府市場(chǎng)化高價(jià)出讓土地的同時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)也逐漸覺醒，農(nóng)民集體與政府征地沖突日益加劇，大量群體性事件發(fā)生，政府與農(nóng)民土地利益矛盾激化?！遍L(zhǎng)期專注于征地拆遷案例的北京盛廷律師事務(wù)所張興奎律師告訴記者，暴力拆遷、官民沖突頻現(xiàn)報(bào)端，問題根源正在征地制度上，特別是對(duì)集體土地的征收征用上。而較近討論頗多的新拆遷條例，則仍限于國有土地上的房屋征收，對(duì)于集體土地上的強(qiáng)拆依然沒有約束。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁教授也在今年的博鰲論壇上指出，征地制度是中國房地產(chǎn)市場(chǎng)目前存在的一個(gè)較大問題，需要向市場(chǎng)化的方向改革，改變只有政府賣地的單軌道狀況。

強(qiáng)拆根源

“土地是財(cái)富之母。土地就是錢，特別是非農(nóng)用地。”三農(nóng)問題專家李昌平教授曾如是說。

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的進(jìn)程也大大加快，農(nóng)地通過國家征收進(jìn)入市場(chǎng)，形成了“兩種權(quán)利體系、兩個(gè)市場(chǎng)、兩種土地利益分配”的二元土地市場(chǎng)格局。在此過程中，地方政府也獲得了巨大的收益。

“修改土地利用總體規(guī)劃，將大量的農(nóng)地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍，一概征用，搞土地儲(chǔ)備和經(jīng)營城市，以地生財(cái)?！睆埮d奎表示，這樣的方式已經(jīng)成為了多數(shù)地方政府的慣用手段。而地方政府能如此做的重要依據(jù)，就是現(xiàn)行的征地制度。

現(xiàn)行的征地制度有兩大支柱，一個(gè)是政府壟斷經(jīng)營土地一級(jí)市場(chǎng)，另一個(gè)是征地按土地的原用途補(bǔ)償。壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，就要對(duì)無論是否符合公共利益需要的所有用地項(xiàng)目一概實(shí)行征收征用；按原用途補(bǔ)償，又將農(nóng)民集體和承包戶完全排斥在土地增值收益的分配之外，實(shí)現(xiàn)低進(jìn)高出，這就便于地方政府和其他用地單位廉價(jià)、快捷、成片地取得農(nóng)民集體土地。地方政府濫用征地權(quán)、利用征地權(quán)尋租、農(nóng)民權(quán)益受損等諸多積弊，其根源就在于此。

市場(chǎng)化改革

事實(shí)上，早在2004年的一號(hào)文件中，就已經(jīng)提出過“征地制度改革”，但一直沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。在“暴力拆遷”引起問題愈發(fā)嚴(yán)重的敏感時(shí)刻，再提推進(jìn)征地制度改革，受訪專家表示，這個(gè)問題已刻不容緩，需要盡快進(jìn)入議事日程，出臺(tái)改革方案。

在2004年由北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究舉辦的專題研討會(huì)上，周其仁教授就曾提出過四點(diǎn)建議：，結(jié)束單一國家征用農(nóng)地制度，發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)。，政府在法律嚴(yán)格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，擁有較終依法征地的權(quán)力；完善政府征地程序，確立征地按市價(jià)向承包農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)脑瓌t。第三，承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利；農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式。第四，農(nóng)村集體作為承包經(jīng)營土地的發(fā)包方，可以接受政府的委托，協(xié)助辦理征地和征地補(bǔ)償發(fā)放的工作，但不能截留應(yīng)征地補(bǔ)償款項(xiàng)；集體也可以接受農(nóng)戶的委托，集中開發(fā)非農(nóng)建設(shè)土地或設(shè)施，但不能違背自愿原則、侵犯農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)。

“征地制度的改革，一定要以市場(chǎng)化的方向?yàn)槟繕?biāo)。”時(shí)至今日，這樣的建議仍得到了多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。張興奎在現(xiàn)有的征用、征收的基礎(chǔ)上，還提出增加“征購”的方式?！罢魇罩荒苡糜诠怖娣秶诮?jīng)營領(lǐng)域，征購制度必須建立。同時(shí)，征購的引入也有利于打破土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，包括房地產(chǎn)商在內(nèi)的用地人都可以征購?fù)恋??！?

據(jù)張興奎透露，他個(gè)人起草的《征地法》草案建議稿已經(jīng)基本完成，正在向全國人大投遞關(guān)于完善征地制度，制定《征地法》的建議書。