今年一季度,樓市低迷。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2014年榜首季度全國70個大中城市住宅銷售價格漲幅呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的趨勢。70個大中城市中,新建商品住宅(不含保障性住房)價格環(huán)比下降和持平城市總數(shù)由8個增至14個;房價上漲的城市中,同比價格較高漲幅從20.9%降至15.5%。

一些地方政府,終于忍不住出手“救市”了。南寧、無錫、杭州蕭山區(qū)通過調(diào)整限購范圍、下調(diào)購房入戶標(biāo)準(zhǔn)等方式,為樓市調(diào)控政策“松綁”。天津濱海區(qū)、福州、鄭州官方也放出消息,擬分類、分地區(qū)對購房政策進(jìn)行調(diào)整。據(jù)《經(jīng)濟參考報》報道,目前至少已有8個城市為樓市松綁。

“房價還沒怎么跌,地方政府比我們還著急。”一位在全國多地有項目的開發(fā)商向《華夏時報》記者直言,地方政府依賴土地財政的慣性很難改,只要明白這一點,就知道政府肯定會出手救市。

伴隨房地產(chǎn)行業(yè)十余年爆發(fā)式發(fā)展,土地財政積重難返

冰凍三尺,非一日之寒。地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓收入(其中很大比重來自房地產(chǎn)開發(fā)),以至形成今天所謂的“土地財政”,也有長達(dá)10余年的“積累”。

20世紀(jì)80年代末,隨著《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的頒布實施,土地市場在全國主要城市逐步建立。1997年東南亞金融危機和1998年福利分房制度停止以后,房地產(chǎn)行業(yè)逐漸發(fā)展起來,成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一。據(jù)中新社報道,1992年至2003年,全國累計收到1萬多億元的土地出讓金,其中9100多億元是2001年至2003年這三年實現(xiàn)的。

2004年,我國推行以“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式出讓土地。在價高者得的原則下,全國土地收入迅速上升。國土資源部數(shù)據(jù)顯示,2004年一年全國土地出讓價款即達(dá)5894.14億元。

2005年,為了遏制房地產(chǎn)等部分行業(yè)“過熱”勢頭,保護耕地保證糧食安全,同時規(guī)范土地市場,國家開始推行較嚴(yán)格的土地管理制度,減少土地供應(yīng)量,當(dāng)年土地出讓價款較上年略有下降,但仍高達(dá)5505.15億元。

2006年,房地產(chǎn)開發(fā)回潮,土地出讓收入也恢復(fù)增長,達(dá)7676.89億元。2007年更是一舉邁過萬億大關(guān),升至1.3萬億元。

2008年,房地產(chǎn)市場和經(jīng)濟形勢受金融危機影響,全國土地出讓價款降至9600多億元。但政府刺激經(jīng)濟的“四萬億”投資計劃出臺后,地方政府集中上馬大批項目,房地產(chǎn)市場也隨之轉(zhuǎn)暖。2009年土地出讓價款,迅速回升至1.6萬億元。2010年～2013年全國土地出讓價款更屢創(chuàng)新高,分別為2.71萬億元、3.15萬億元、2.69萬億元、4.20萬億元。

轉(zhuǎn)觀政府的預(yù)決算報告,則不難發(fā)現(xiàn),地方政府對土地財政的依賴度也在逐年加重。

在政府預(yù)決算報告中,一共有公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算四本賬。2008年,國有土地出讓收入被全額納入政府性基金預(yù)算中。據(jù)統(tǒng)計,2009年至2013年,國有土地出讓收入與全國地方公共財政收入(含轉(zhuǎn)移支付)比例分別為1∶4.3、1∶2.5、1∶2.8、1∶3.7、1∶2.8,土地出讓收入漸成地方財政收入支柱。在2010年至2013年的全國財政報告中,國有土地出讓收入預(yù)算和決算的比例,分別為1∶2.1、1∶1.7、1∶1.1、1∶1.5,決算屢屢大幅高出預(yù)算。

財政部較新數(shù)據(jù)顯示,2014年一季度,國有土地使用權(quán)出讓收入10802億元,而以稅收為主體的地方公共財政收入(不含轉(zhuǎn)移支付)也才19481億元,兩者比例達(dá)到1∶1.8。

從2014年1月23日起,各省、自治區(qū)、直轄市的審計廳(局),陸續(xù)公布了各省份政府性債務(wù)截至2012年年底的審計結(jié)果。在29個省份(新疆、西藏、港澳臺除外)的審計公告中,在介紹“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”時,有23個省級審計部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。數(shù)據(jù)顯示,以“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額”排名,北京、浙江、上海位列前三。以“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”排名,浙江省和天津分別有66.27%和64.56%的債務(wù)需要靠土地出讓收入償還。即便是債務(wù)償還對土地出讓收入依賴較低的山西省,這一比例也超過1/5(20.67%)。

改革“土地財政模式”已成社會共識,怎么做考驗制度設(shè)計

目前,房地產(chǎn)市場的分化,帶來了土地市場的分化。中原地產(chǎn)研究部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2014年一季度,北京、上海、廣州、深圳四個一線城市的土地成交額達(dá)到1774億元,僅次于2013年3季度創(chuàng)造的歷史較高紀(jì)錄1828.4億元。而來自國際房地產(chǎn)顧問戴德梁行的數(shù)據(jù)顯示,2014年一季度武漢土地成交189萬方,同比去年跌幅達(dá)到43%。據(jù)新華網(wǎng)報道,杭州土地市場2014年連降三月持續(xù)低迷,4月同比下降61.1%。世聯(lián)行地產(chǎn)顧問公司數(shù)據(jù)顯示,4月,全國土地市場成交建筑面積前20入榜門檻下滑30%,部分二線城市土地成交驟冷。

根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù),2006年至2013年土地出讓價款(2007年、2008年、2009年國土資源部網(wǎng)站未公布詳細(xì)價款數(shù)據(jù),只能根據(jù)曲線圖目測,2008年經(jīng)濟危機導(dǎo)致2008年和2009年增速異常)增速分別為39.4%、69.3%、-26.2%、66.7%、69.4%、16.2%、-14.6%、56.1%。近十年以來,國有土地出讓價款增速總體波動下降。財政部數(shù)據(jù)顯示,2014年一季度國有土地出讓收入同比增長40.3%,低于2013年一季度的46.6%。

部分地區(qū)可出讓土地逐漸減少,也在一定程度上對國有土地出讓收入的減少帶來影響。

日前,樓市持續(xù)低迷引發(fā)了“樓市即將崩潰”的預(yù)測。但是,財政部財政科學(xué)研究所所長賈康指出,中國的城鎮(zhèn)化決定了城市區(qū)域房價長期上漲的趨勢。如果僅從房地產(chǎn)市場發(fā)展情況看,地方政府的“土地財政”模式,還有持續(xù)或加重的可能。

而對土地財政的積弊,舉國上下都已相當(dāng)警覺。一方面,地方政府“忍不住”對與土地出讓金密切相關(guān)的房地產(chǎn)企業(yè)的支持,導(dǎo)致宏觀調(diào)控政策效果打折,房價畸高情況難以逆轉(zhuǎn)。另一方面,土地畢竟有限,過度依賴土地也影響地方財政的可持續(xù)性。

所以,無論未來地方財政是否還有依賴土地的可能性,改革“土地財政模式”已成社會共識。

有專家認(rèn)為,應(yīng)該遏制地方賣地沖動。比如將地方經(jīng)營土地的職能剝離,僅留下管理土地的職能;或改變現(xiàn)行的土地批租制,土地批租的一半收入歸當(dāng)期政府使用,另一半收入歸未來政府使用。

也有人認(rèn)為,應(yīng)該著力解決地方財政收入不足的問題。中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長劉劍文在接受中國青年報記者采訪時指出,一方面可以適當(dāng)調(diào)整和地方稅收的劃分比例,加大轉(zhuǎn)移支付的力度;另一方面應(yīng)該增加地方“造血”能力,賦予地方新的主體稅種,完善地方稅體系。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認(rèn)為,在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的高峰期,僅靠地方政府的稅收收入和轉(zhuǎn)移支付難以完全滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金需求。改善土地財政問題,急需建立完善的地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制,尤其是建立健全地方債券發(fā)行管理制度,即便用“刻不容緩”形容也不為過。

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