正文：如何確定征地的合理補償

《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收和征用并給予補償?！比欢绾窝a償才是公平合理，還是眾說紛紜。周誠教授幾次在中國經(jīng)濟時報發(fā)表了他的主張。一些同志和我對其主張?zhí)岢隽速|(zhì)疑。周誠教授都一一作了答復，但問題并未解決。

改革開放至今，當前中國社會面臨的主要問題之一是財產(chǎn)與收入配置失衡，貧富差距日益擴大，農(nóng)民淪為弱勢群體，幾千萬失地農(nóng)民的生計問題已成為亟須解決的社會問題之一。在這時候，關于征地補償費的爭論已不是一個純學術探討問題，同時也是涉及收入分配和如何解決社會問題的爭論，所以，還需辯個明白。需要弄清楚的是以下５個問題。

集體土地“本身”值多少

頭先，周誠教授把土地補償分為土地“本身”補償和恢復生產(chǎn)補償兩部分是不恰當?shù)?。所謂土地“本身”補償實際上只是指集體土地按現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用途的價格和補償。

周誠教授認為：按土地被征收前三年平均年純收入資本化的辦法計算得出的“影子價格”就是集體農(nóng)地的價格，并說“這種計算方法完全符合土地定價原理，是無懈可擊的”。照這個算法，集體土地的地價只取決于現(xiàn)狀的農(nóng)業(yè)用途、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、產(chǎn)量及其價格，而與土地供求狀況無關。如此，則在１９９９－２００３年糧價低迷而生產(chǎn)成本很高，種糧收益很少甚至賠本的時候，或者耕種劣等地，產(chǎn)量很低，沒有純收入甚至賠本的場合，集體農(nóng)地的地價就要大跌，甚至跌為零。沒有純收入，地價等于零，征收集體土地就可以不付土地補償費。事情能這樣辦嗎？周誠教授一貫主張我國社會主義經(jīng)濟中存在的集體農(nóng)地的完全地租和完全地價到哪里去了？

周誠教授的集體農(nóng)地計價公式少算了完全地租，所以我說這是對農(nóng)民土地權益的層的剝奪。周誠教授認為他所主張的集體農(nóng)地定價方法是來自馬克思，因此“無懈可擊”。然而，他所引證的馬克思的原話是：“在英國，土地的購購價格，是按年收益若干倍來計算的，這不過是地租資本化的另一種表現(xiàn)?！保ā恶R克思恩格斯全集》，第２５卷，第７０３頁）。在這一段里，馬克思舉英國的例子來說明地租的資本化形成土地的購購價格，并沒有說在任何地方，地租都要按年收益的若干倍來計算，而且馬克思說的是“年收益”而不是“年純收益”。主張按年純收益計算地價而否認完全地租存在的是亞當·斯密，而不是馬克思。

什么是土地的“自然增值”？

應當歸誰？

周誠教授把集體土地的市場價格扣除現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用途價格后的余額統(tǒng)統(tǒng)歸之為“自然增值”。

什么是土地的“自然增值”呢？“自然增值”這個詞較早出自１９世紀約翰·穆勒的《政治經(jīng)濟學原理及其在社會哲學上的若干應用》一書。約翰·穆勒在書中，對由地主、資本家和勞動者組成的社會中地租的變化進行了動態(tài)分析，發(fā)現(xiàn)在資本增加、人口增長和生產(chǎn)技術進步的情況下，資本利潤率會下降，勞動者的獲益會被其增長的人口所抵消，使實際工資下降，而地租則總是上升而給地主帶來好處。地主一不勞動，二不投資，卻坐享因社會經(jīng)濟進步而“自然增加”的財富，這不公平，違背社會公正原則，因此設計了一套制度——在“確保地主得到其土地的現(xiàn)時市場價格”（其中“包含了全部未來預期的現(xiàn)值”）后，對其土地因社會進步的 “自然原因”而增加的地租課以特別稅（或租費）收歸國家。這就是孫中山“自報地價”、“漲價歸公”政策的由來。

周誠教授認為“這種‘漲價歸公’的思想，也適用于土地征收”（見周誠《再論我國農(nóng)地征收的合理補償》，２００５），“曾經(jīng)是我國農(nóng)地征收補償中實際上遵循的不成文的政策原則”（見周誠《農(nóng)地征收宜秉持“全面開發(fā)權”論》，２００６）。但是中國現(xiàn)在已不存在坐吃地租的地主，現(xiàn)在的集體農(nóng)民既是土地所有者，又是勞動者和農(nóng)業(yè)、農(nóng)地改良的投資者，在經(jīng)濟發(fā)展過程中地租和地價的上漲都有他們的貢獻，還用得著這樣的“漲價歸公”嗎？

周誠教授所說的“自然增值”和約翰·穆勒所說的“自然增值”還有點不一樣。約翰·穆勒所說的“自然增值”是指因全社會產(chǎn)業(yè)發(fā)展（其主要特征為“資本增加、人口增長和生產(chǎn)技術進步”）造成的地租增長；周誠教授所說的“自然增值”僅指“土地所有者、使用者以外的社會性投資（主要形成各種基礎設施建設和城市綜合建設）對該地產(chǎn)生的輻射作用而發(fā)生的土地增值”，并稱之為“輻射性增值”。又說這種“輻射性增值”對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)地價格的作用“通常是微弱的甚至是微不足道的”，“只是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地之后才使其對地價的作用突出顯現(xiàn)出來”（見周誠《再論我國農(nóng)地征收的合理補償》，２００５）；在較近的一篇文章上更將“自然增值”明確定義為“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后價格的自然而然的增長”。

周誠教授所說的“輻射性增值”，按經(jīng)濟學的外部性理論看來，不過是土地因城市和基礎設施建設而獲得的外部經(jīng)濟效益。城市的發(fā)展形成經(jīng)濟活動，基礎設施的建設節(jié)約了離經(jīng)濟的運輸成本，改善了土地的區(qū)位，提高了它的級差地租Ⅰ，甚至因區(qū)位好的地段稀缺性的加劇，提高了它的完全地租，從而提高了地價。這些輻射增值，在農(nóng)地尚未轉(zhuǎn)為建設用地之前，就已發(fā)生了作用了，所以形成馮·杜能所論證的單城市同心圓式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局：較里圈是集約經(jīng)營的蔬菜用地，向外隨著競標地租的降低讓位于大田作物，再往外是粗放的畜牧業(yè)用地。隨著城市擴大、基礎設施改善、輻射增值增加，各個同心圓帶也隨之向外擴展。怎么能說輻射性增值對農(nóng)地地價和生產(chǎn)的作用“通常是微弱的甚至是微不足道的”呢？

正是這些外部經(jīng)濟效益改善了區(qū)位，提高了農(nóng)地的投標地租和區(qū)位地價，農(nóng)業(yè)用地才有可能、才會讓位于付得起該地段投標地租的建設用途。所以，是改善了的區(qū)位，使農(nóng)地能轉(zhuǎn)（或規(guī)劃為）建設用地，這種輻射增值，日本、美國稱之開發(fā)收益（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｇａｉｎｓ），英國稱為開發(fā)增值（ｂｅｔｔｅｒｍｅｎｔ），據(jù)日本的經(jīng)驗，它在一個基礎設施項目計劃確定之日起（約在項目建成之前３年）到項目建成后１年，在該項目輻射影響所及范圍的土地（不論農(nóng)地或非農(nóng)地）就會漲價（佐久間晟《用地征購的理論與實踐》，２００４），而不是待“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后才巨大地顯現(xiàn)出來”。所以，無論農(nóng)地或非農(nóng)地都是按該地包含輻射性增值在內(nèi)的投標地租或區(qū)位地價（ｓｉｔｅｖａｌｕｅ，即較高較佳用途的價格）來估價。這就是土地市場價格評估中通行的“較佳用途原則”和“預期收益原則”。所以，絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家征收或征購農(nóng)地都按較高較佳用途的價格（或是按包括開發(fā)利益在內(nèi)的市場價格）進行土地補償，不是按農(nóng)業(yè)利用的現(xiàn)用途來估價和補償。周誠教授違反事實倒因為果，把“輻射性增值”說成“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后才巨大地顯現(xiàn)出來”的增值，無非是想把這種增值只計入建設用地價格，而不計入集體農(nóng)地價格而已。

這種“輻射性增值”應當歸誰？周誠教授說：因為輻射性增值是外力增值，不是農(nóng)民創(chuàng)造的，就“應當歸社會所有，而不應當歸原農(nóng)地所有者所有。也不應當歸農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，否則皆有悖于社會公平?！边@理由也不能成立。輻射性增值并非約翰·穆勒所說的自然增值——地主得到的不義之財。發(fā)展城市、建設基礎設施的目的本來就是要使社會成員獲得更多的外部經(jīng)濟效益（包括集聚效益）。近年政府還說：基礎設施以前在城市搞多了，在農(nóng)村搞少了，今后要多搞農(nóng)村基礎設施建設，使農(nóng)民多受益。為什么征地時卻說要把農(nóng)地獲得的輻射性增值收歸社會呢？集體農(nóng)民為城市發(fā)展、基礎設施建設提供了土地、勞動力，為什么不能分享由它帶來的好處呢？再說，外部經(jīng)濟效益到處都有表現(xiàn)。對于其他許許多多得到輻射性增值（外部經(jīng)濟效益）的經(jīng)濟活動（如較近報道：北京等大城市成熟的**“上蓋”物業(yè)價格平均高于同片區(qū)、同等素質(zhì)物業(yè)３０％以上等等），卻未見周誠先生提出過要收歸社會的政策建議（要提也提不完）。何以對農(nóng)民薄，而對非農(nóng)民厚呢？

何來“全面開發(fā)權”

周誠教授從輻射增值只對建設用地起作用、對農(nóng)地不起作用的論點出發(fā)，又引出另外兩個錯誤論點：把輻射增值等同于農(nóng)地開發(fā)權價格，輻射增值應當歸社會所有，所以農(nóng)地開發(fā)權也應當歸社會所有，由社會來分配；于是，提出一個“全面開發(fā)權”論，主張農(nóng)地開發(fā)權要歸原土地所有者、相關土地所有者和國家共同擁有。

什么是土地開發(fā)權？土地開發(fā)權是占用、使用土地上下空間營造建筑物或其他工作物并取得相應收益的權利，是包括在土地所有權、使用權之中的一種用益物權。國有土地的開發(fā)權在國家手里；集體土地的開發(fā)權在集體土地所有者手里。為使它從土地所有權、使用權中分離出來，作為一種獨立物權，供土地所有者、使用者以外的其他人專用，這種獨立出來的物權在英美法系稱之為“土地開發(fā)權（Ｌａｎｄ ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＲｉｇｈｔ）”，大陸法系稱之為“地上權?Ｓｕｐｅｒｆｉｃｉｅｓ?”，在德國直截了當?shù)胤Q為“建筑權?Ｅｒｂｂａｕｒｅｃｈｔ?”（見孫憲忠著《論物權法》，２００１）。我國《物權法（草案）》將國有土地的開發(fā)權稱為“建筑使用權”。

因為開發(fā)權是包括在土地所有權、使用權中的一種排他性支配權，要取得土地開發(fā)權，得向土地所有者付錢。在美國，要取得可轉(zhuǎn)讓的土地開發(fā)權須向轉(zhuǎn)出開發(fā)權的土地所有者購購或給予補償；我國民國時期，為取得地上權，得向土地所有者付租金；現(xiàn)在，開發(fā)商為取得國有土地開發(fā)權（建筑使用權）須繳納出讓金。所以土地開發(fā)權從來都不是私公共享的權利，從來就沒有“全面開發(fā)權”，除非把土地國有化了。

也有把土地開發(fā)權國有化的實例。英國１９４７年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（加拿大１９５０年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）聲明開發(fā)權是英皇的權利，規(guī)定：征購農(nóng)地只付農(nóng)業(yè)用途的價格，所有土地開發(fā)必須事前取得規(guī)劃許可，繳納等于１００％的開發(fā)增值扣除的“開發(fā)費（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｃｈａｒｇｅ）”后才可開發(fā)。但此舉并未成功，因為它扭曲了地價，凍結了土

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